22 Kasım 2007 PERŞEMBE
|
Resmî
Gazete
|
Sayı : 26708
|
ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI
|
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas
Sayısı : 2005/89
Karar
Sayısı : 2006/120
Karar
Günü : 22.12.2006
İPTAL
DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Kemal ANADOL, Kemal
KILIÇDAROĞLU ile birlikte 112 milletvekili
İPTAL
DAVASININ KONUSU : 3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi
Kullanımı Kanunu’nun;
1 - Tümünün şekil yönünden,
2 - Geçici 1. maddesinin ise esas yönünden,
Anayasa’nın 2., 10., 11.,
44., 45. ve 88. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve Geçici 1. maddesinin
yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I - İPTAL
VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemini
içeren 26.7.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“III- İPTAL İSTEMİNİN GEREKÇESİ
A- Şekil Aykırılığı Nedeniyle İptal İsteminin
Gerekçesi
03.07.2005 tarih ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve
Arazi Kullanımı Kanununun Geçici Madde 1’inde,
‘11.10.2004 tarihinden önce tarım arazileri; gerekli
izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve tarımsal bütünlüğü
bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen amaçla kullanımı için, altı ay
içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma
projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre
karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir.’
denilmiştir. Bu hükmün 11.10.2004 tarihinden önce izin alınmadan
tarım arazilerini tarım dışı kullanıma açan kişi, kurum ve kuruluşlara, para
cezası karşılığı af getirdiği çok açıktır. Şöyle ki;
441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesinin (i)
fıkrasında; ‘…tarım dışında kullanılmaya tahsis edilecek araziyi tespit
etmek, bunların kullanılmasına izin vermek…’, (t) fıkrasında; ‘Tarım alanlarının
gayesine uygun bir şekilde kullanılmasını sağlamak, denetlemek ve ilgili
kuruluşlarla işbirliği yapmak’ Tarım ve Köyişleri
Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.
441 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesi, 09.05.1985 tarihli ve 3202 sayılı Kanunun 2 nci maddesi ile 28.1.2005 tarihli ve 5286 sayılı Kanun
uyarınca çıkarılan Tarım Arazilerinin Korunması ve Kullanılmasına Dair
Yönetmelik ile; tarım arazilerinin korunması ve
yerleşim birimlerinin kurulması, geliştirilmesi, askeri, sanayi, ulaştırma,
eğitim, sağlık, turizm, depo ve antrepolar, haberleşme, sportif ve tarımsal
tesisler ile benzeri amaçlar için kullanılmasına ihtiyaç duyulan tarım
arazilerinin, tarım dışı amaç ile kullanılmasına izin verilmesiyle ilgili
hususlar düzenlenmiştir. Bu Yönetmelik’ten önce
belirtilen hususlar 10.08.2001 tarih ve 24489 ve 25.03.2005 tarih ve 25766
sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan yönetmeliklerle düzenlenmiştir.
Yapılan bu düzenleme ile,
11.10.2004 tarihinden önce gerekli izni almadan tarım arazilerini tarım dışı
kullanıma açan kişi, kurum ve kuruluşlar; adı geçen Bakanlığın iznini almaları
yolundaki yasal yükümlülüklerinden ve yükümlülüğü yerine getirmemiş olmaktan
doğan yaptırımdan kurtarılmakta yani affedilmektedirler.
5403 sayılı Kanunun Geçici 1 inci maddesinde;
simgesel bir mali yaptırım öngörülmesi, ‘…tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise…’
(bu ifade ile hangi hususun kastedildiği belirsizdir), ya da ‘…hazırlanacak
toprak koruma projesine uyulması…’ (üzeri betonla, ya da binayla kaplı olan
alan için bir toprak koruma projesi yapılmasının mümkün olamayacağı açıktır)
şeklinde yer alan ifadeler, yapılan düzenlemenin altındaki gerçek amacı yani
tarım arazilerini yasal yükümlülükleri yerine getirmeden amaç dışı
kullananlara getirilen ‘affı’ gizleyememektedir.
Anayasanın 88 inci maddesinin ikinci fıkrasında kanun
tasarı ve tekliflerinin TBMM’nde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle
düzenleneceği açıklanmıştır.
Anayasa’nın 148 inci maddesinin ikinci fıkrasında, kanunların şekil bakımından
denetlenmesinin, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı
hususu ile sınırlı olduğu, 88 inci maddesinin ikinci fıkrasında, kanun tasarı
ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde görüşülme usul ve
esaslarının İçtüzük’le düzenleneceği belirtilmiş, TBMM İçtüzüğü’nün 92 nci maddesinin ikinci fıkrasında da,
‘Genel veya özel af ilanını içeren tasarı veya
tekliflerin Genel Kurulda kabulü Türkiye Büyük Millet Meclisi üye
tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile mümkündür. Gerekli çoğunluk,
söz konusu tasarı veya tekliflerin afla ilgili maddelerinde ve tümünün oylamasında
ayrı ayrı aranır. Tasarı veya teklif hakkında
verilen genel veya özel af ilanını içeren değişiklik önergesinin kabulü
halinde, kabul için gerekli beşte üç çoğunluğun tespiti için bu önergenin
oylanması açık oylama suretiyle tekrarlanır.’
denilmiştir. 5403 sayılı Kanunun gerek Geçici 1 inci maddesi,
gerek tümü Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda oylanırken beşte üç
çoğunluk aranmamıştır. Başkan tarafından 03.07.2005 tarih ve 5403 sayılı
Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu Tasarısının açık oylama sonucu
‘Kabul: 216’
olarak açıklanmıştır(TBMM. Genel Kurul Tutanağı, 22.
Dönem 3.Yasama Yılı, 125. Birleşim 03/Temmuz/2005 Pazar).
Bu durumda, 5403 sayılı Kanun
Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu yani 330
kabul oyu ile kabul edilmediğinden, TBMM İçtüzüğü’nün 92 nci
maddesine, dolayısı ile Anayasanın 88 inci maddesinin ikinci fıkrasına ve son
oylamanın Anayasa’da öngörülen çoğunlukla yapılmamış olması nedeniyle Anayasa
Mahkemesi’nin şekil bakımından denetim alanına giren bir durum ortaya çıkmış
bulunmaktadır.
Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir durumun
Anayasanın 11 inci maddesinde ifade edilen Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı
ve Anayasanın 2 nci maddesinde yer alan hukuk
devleti ilkeleri ile bağdaşması da mümkün değildir.
Anayasanın 148 inci maddesine göre Anayasa
Mahkemesinin denetim alanına giren ve yukarıda açıklanan nedenlerle
Anayasanın 2, 11 ve 88 inci maddelerine aykırı bir görünüm taşıyan söz konusu
şekil bozukluğu nedeniyle 03.07.2005 tarih ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve
Arazi Kullanımı Kanununun tüm maddelerinin iptal edilmesi gerekmektedir.
B. Esas Aykırılığı Nedeniyle İptal İsteminin
Gerekçesi
03.07.2005 tarih ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve
Arazi Kullanımı Kanununun Geçici Madde 1 hükmü, yasadışı işgalle tarım
arazilerimizi yok eden uygulamalara ‘af’ getirdiğinden, yapılan bu düzenleme,
yasaların kamu yararına dayanması ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
Anayasa Mahkemesi kararında
vurgulandığı üzere, hukuk devletinin vazgeçilmez öğeleri içinde yer alan
yasaların kamu yararına dayanması ilkesiyle bütün kamusal girişimlerin
temelinde bulunması doğal olan kamu yararı düşüncesinin yasalara egemen
olması ve özellikle bir ülkenin en önemli doğal kaynaklarından olan tarım
alanlarımızın korunması için yasa koyucunun bu esası gözardı
etmemesi ve bunu en iyi şekilde yansıtması zorunludur.
Yasama erkinin kamu yararı amacına yönelik olarak
kullanılmaması halinde yasama yetkisinin saptırılması olayı ortaya çıkar.
Anayasa’da belirtilen amacı ya da kamu yararını gerçekleştirmek için kanunla
yapılacak olan düzenleme, kanun koyucunun yapacağı tercihlere göre
şekillenecektir; yani kanun koyucu, Anayasa’da belirtilen amacı veya kamu
yararını gerçekleştirmek için getireceği çözümü seçmekte serbesttir. Burada
takdir yetkisi kanun koyucuya aittir ve bu husus, Anayasa Mahkemesi’nin
denetim alanına girmez.
Fakat kanun koyucunun, Anayasa’nın gösterdiği amacın
veya kamu yararının dışında kişisel, siyasal ya da saklı amaç güttüğü; bir
başka amaca ulaşmak için bir konuyu kanunla düzenlediği durumlarda, ‘yetki
saptırması’ adı
verilen durum ortaya çıkar ve bu durum, kuşkusuz, Anayasa
Mahkemesi’nin denetim alanına girer. Anayasa Mahkemesi, denetlediği kanunun
kamuya yararlı olup olmadığını değil; fakat,
gerçekten kamu yararını gerçekleştirmek için yapılıp yapılmadığını
denetleyebilir.
Anayasa Mahkemesi, ‘iptali istenen hükümle kapalı
olarak bir amaç güdülüp güdülmediğini’ araştırabildiğini, çeşitli
kararlarında ifade etmiştir; ama kanun koyucunun saklı amacını ortaya
koyabilmek, her zaman kolay değildir. (Bkz. E.1978/31, K. 1978/50, K.t.
02.11.1978; E. 1963/124, K. 1963/243, K.t. 11.10.1963 sayılı Anayasa
Mahkemesi Kararları)
Anayasa Mahkemesi’nin bu tür denetimlerinde, kanunun
gerekçesinden, yasama organındaki görüşmelerden veya yapılan düzenlemenin
daha çok siyasal nedenlere dayanıp dayanmadığı hususlarından yararlanarak
sonuca vardığı görülmektedir. (Bkz. E. 1963/124, K. 1963/243, K.t.
11.10.1963; E. 1963/145, K. 1967/20, K.t. 27.06.1967; E. 1988/14, K. 1988/18,
K.t. 14.06.1967 sayılı Anayasa Mahkemesi Kararları)
Kanun koyucu, takdirine bırakılmış konularda,
düzenleme yetkisini kullanırken, kuşkusuz, Anayasa kuralları ile kamu
yararının ve kamu düzeninin gereklerine ve hukukun genel ilkelerine de bağlı
kalmak durumundadır. (Bkz. E. 1980/1, K. 1980/25, K.t. 29.04.1980; E.
1963/124, K. 1963/243, K.t. 11.10.1963 sayılı Anayasa Mahkemesi Kararları)
Bu, Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkesinin gereğidir.
Geçmişte yaşanan imar aflarının sorunu çözmediği,
aksine yeni sorunların kaynağı olduğu ortadadır. Geçici madde 1 ile af
edilmeye çalışılan bu tür tarım dışı işgaller bir kez yasal güvenceye
kavuştuklarında, çığ gibi büyüyen af beklentileri ve zincirleme aflarla,
doğal kaynak kayıplarımızı katlanarak artıracaktır.
Metrekare başına beş YTL yaptırım uygulaması,
Hazine’ye para girişi olacağı gibi bir yanılgıya yol açmakla birlikte (yasaya
göre önemli bir beklenti), sağlanmakta olan çeşitli özendirici uygulamalar,
parasal kolaylıklar ve bağışıklıklar birlikte değerlendirildiğinde, toplanacak
miktarın çok üzerinde mali kaynağın, doğal kaynak yıkımına transfer edilmekte
olduğu görülecektir.
Açıklanan nedenler, 5403 sayılı Kanunun Geçici madde
1 hükmü ile yapılan düzenlemenin temel hedefinin, amaç dışı kullanılan tarım
arazilerine af getirmek olduğunu açıkça ortaya koymaktadır.
Yasaların kamu yararına dayanmadığı bir yönetim ve bu
alanda yetki saptırılması durumu hukuk devleti adı verilen yönetimle ve hukuk
devletini cumhuriyetin nitelikleri arasında sayan Anayasanın 2 nci maddesi ile bağdaşmaz.
Anayasa’nın 44. maddesinde, ‘Toprağın verimli olarak
işletilmesini korumak ve geliştirmek’; 45 inci maddesinde, ‘…tarım arazileri ile
çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek’; Devlet’in
görevleri arasında gösterilmiştir. Tarım arazilerini amaç dışı kullanımlara
açanlara af getiren düzenleme, Devlet’e bu konuda verilen görevler ile
bağdaştırılamayacağından Anayasa’nın 44 ve 45 inci maddelerine de aykırı
düşmektedir.
Diğer yandan iptali istenen Geçici madde 1’de, amaç
dışı kullanılan tarım arazilerine, her metrekaresi için beş YTL karşılığında
izin verilmesi öngörülmüştür. O halde yalnız maddi olanakları uygun olanlar
getirilen bu af’tan yararlanabilecekler, uygun olmayanlar ise,
yararlanamayacaklardır. Böyle bir durumun, Anayasa’nın 10 uncu maddesinde
ifade edilen ‘kanun önünde eşitlik’ ilkesine aykırı olduğu kuşkusuzdur.
Anayasa’nın 10 uncu maddesinde ‘Herkes, dil, ırk,
renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri
sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir. Hiçbir kişiye,
aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz. Devlet organları ve idare
makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak
hareket etmek zorundadırlar.’ denilmektedir. Bu kural, birbiri ile aynı
durumda olanlara ayrı kuralların uygulanmasını, ayrıcalıklı kişi ve
toplulukların yaratılmasını engellemektedir. Aynı durumda olanlar için farklı
düzenlemeler getirmek eşitlik ilkesine aykırılık oluşturur Anayasa’nın
amaçladığı eşitlik, mutlak ve eylemli eşitlik olmayıp hukuksal eşitliktir.
Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı
tutulursa Anayasa’nın öngördüğü eşitlik ilkesi çiğnenmiş olmaz.
Tarım arazilerini tarım dışında kullananlar, yasal
yükümlülükleri olan gerekli izni Tarım ve Köyişleri
Bakanlığından almayan kişi, kurum ve kuruluşlar olduklarından aynı hukuki
durumda oldukları açıktır. Bunlar arasında maddi durumlarına göre ayrıcalık
yaratılmasının, hiçbir haklı nedeni olamaz. Bu nedenle yapılan bu düzenleme
Anayasa’nın 10 uncu maddesine de aykırıdır.
Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına
aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de
aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.
1987/28, K. 1988/16 sayılı kararı,
AMKD., sa. 24, shf.225).
Açıklanan nedenlerle, 03.07.2005 tarih ve 5403 sayılı
Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunun Geçici madde 1’i Anayasa’nın 2, 10,
11, 44 ve 45 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.
IV - YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
03.07.2005 tarih ve 5403 sayılı
Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun Geçici madde 1’i, Anayasa’nın 2,
10, 11, 44 ve 45 inci maddelerine açıkça aykırı olduğu ve ülkenin en önemli
doğal kaynaklarından olan tarım alanlarımızın korunması konusunda Devlet’e
verilen görevlerle bağdaşmadığı, yasadışı işgalle tarım arazilerimizi yok
eden uygulamalara ‘af’ getirdiği için uygulanması halinde, sonradan
giderilmesi güç ya da olanaksız zararlar doğabilecektir.
Bu nedenle, iptali istenen bu hükmün iptal davası
sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün de durdurulması gerekmektedir.
V - SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle 03.07.2005 tarih ve
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun;
1) 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15,
16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 ve 29 uncu maddelerinin ve
Geçici Madde 1 ve Geçici Madde 2’nin, Anayasa’ya şekil aykırılığı nedeniyle
aykırı oldukları için iptallerine,
2) Geçici Madde 1’in, Anayasa’nın 2, 10, 11, 44 ve 45
inci maddelerine aykırı olduğu için iptaline ve iptal davası sonuçlanıncaya
kadar yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı
ile arz ederiz. 26.7.2005”
II - YASA
METİNLERİ
A-
İptali İstenilen Yasa Kuralları
19.7.2005 günlü, 25880 sayılı Resmî Gazete’de
yayımlanan 3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı
Kanunu’nun tümünün şekil yönünden iptali istenilmiştir.
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı
Kanunu’nun esas yönünden iptali istenen Geçici 1. maddesi şöyledir:
“GEÇİCİ MADDE 1- 11.10.2004 tarihinden önce tarım
arazileri; gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve
tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen amaçla
kullanımı için, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak
toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin
her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir.”
B -
Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 2.,
10., 11., 44., 45. ve 88. maddelerine dayanılmış, 87. maddesi ile ilgili
görülmüştür.
III - İLK
İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8.
maddesi uyarınca Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz
PAKSÜT’ün katılımlarıyla 19.9.2005 günü yapılan ilk
inceleme toplantısında, “3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi
Kullanımı Kanunu’nun tümünün şekil yönünden, Geçici 1. maddesinin esas
yönünden iptallerine ilişkin istemin, dosyada eksiklik bulunmadığından
esasının incelenmesine, Geçici 1. maddesinin yürürlüğünün durdurulmasına
ilişkin istemin, bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara
bağlanmasına,” OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV - ESASIN
İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri,
işin esasına ilişkin rapor, iptal konusu kurallar, dayanılan ve ilgili
görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri
okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A - Yasa’nın Şekil Yönünden İncelenmesi
Dava dilekçesinde, 5403
sayılı Yasa’nın Geçici 1. maddesi ile getirilen hüküm imar affı niteliğinde
olduğundan TBMM İçtüzüğü’nün 92. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, af
kanunlarının kabulü için geçerli olan beşte üç çoğunluğun bu Yasa’nın
kabulünde gerçekleşmediği, bu durumun ise Anayasa’nın 2.,
11. ve 88. maddelerine aykırı olduğu belirtilerek anılan Kanunun tümünün
şekil yönünden iptali istenilmiştir.
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu
ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesine göre Anayasa Mahkemesi,
kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
İçtüzüğü’nün Anayasa’ya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri
sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur değildir. Anayasa Mahkemesi taleple
bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa’ya aykırılık kararı
verebilir. Bu nedenle, kural Anayasa’nın 87. maddesi yönünden de
incelenmiştir.
Anayasa’nın 148. maddesinin ikinci
fıkrasında, kanunların şekil bakımından denetlenmesinin, son oylamanın
öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı hususu ile sınırlı olduğu, 88.
maddesinin ikinci fıkrasında, kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük
Millet Meclisi’nde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzük’le düzenleneceği
belirtilmekte, Anayasa'nın "Toplantı
ve karar yeter sayısı" başlıklı 96. maddesinin birinci fıkrasında
ise "Anayasada, başkaca bir hüküm yoksa, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az
üçte biri ile toplanır ve toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile karar
verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte
birinin bir fazlasından az olamaz" denilmektedir. Buna göre, Türkiye
Büyük Millet Meclisi'nin toplantı yeter sayısının oluşması için en az 184
milletvekilinin hazır bulunması gerekmektedir. Karar yeter sayısını kural
olarak toplantıya katılanların salt çoğunluğu oluşturmakta ise de bu sayı,
hiçbir biçimde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlası olan 139'dan az
olamamaktadır.
Anayasa’nın 87. maddesinde 2001
yılında yapılan değişiklikten önce Meclis’in çıkarmış olduğu af kanunları ile
diğer kanunlar arasında çıkarılış yöntemi açısından herhangi bir farklılık
bulunmamakta idi. Ancak, 3.10.2001 tarihinde yapılan Anayasa değişikliği ile
Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin genel ve özel af ilanına TBMM üye
tamsayısının beşte üç çoğunluğu ile karar verebileceği öngörülmektedir. Buna göre, genel veya özel af ilanına karar verme
yeter sayısı en az, Meclis üye tamsayısının beşte üçü olan 330’dur.
Bu durumda Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen
genel ve özel affın kapsamının maddi ceza hukuku anlamındaki afla sınırlı
tutulup tutulmayacağını veya her türlü affın bu kapsamda değerlendirilip
değerlendirilmeyeceğini belirlemek gerekmektedir.
Ceza hukukunun genel ilkelerine göre genel af
halinde, kamu davası ve hükmolunan cezalar bütün neticeleri ile birlikte
ortadan kalkar. Özel af halinde ise, hapis cezasının infaz kurumunda
çektirilmesine son verilebilir veya infaz kurumunda çektirilecek süresi
kısaltılabilir ya da adli para cezasına çevrilebilir. Genel af hem cezayı,
hem de suçu kaldırmakta, oysa özel af ise hükmedilmiş olan cezayı ortadan
kaldırmakta, azaltmakta veya başka bir cezaya çevirmektedir.
Anayasa’nın 87. maddesinde belirtilen genel ve özel
af kavramları ceza hukukuna özgü kavramlar olup, ceza hukuku alanı dışında
kullanılmamaktadır. Bu kavramların tanımları, hüküm ve sonuçları da ceza
hukukunda düzenlenmiştir. Nitekim, Anayasa’da
belirtilen genel ve özel af kavramları yürürlükten kalkan 765 sayılı Türk
Ceza Kanunu’nun 97. ve 98. maddeleri ile 1.6.2005 tarihinde yürürlüğe giren
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 65. maddesinde yer almıştır. Ayrıca,
Anayasa’da öngörülen nitelikli çoğunluk aranmasına ilişkin değişiklik, ceza
hukuku anlamında çıkarılan af yasalarının toplum vicdanında meydana getirdiği
ağır sarsıntılar nedeniyle yapılmıştır.
Anayasa’nın 76. maddesinin ikinci fıkrasında “…taksirli suçlar hariç toplam bir yıl
veya daha fazla hapis ile ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlar; zimmet,
ihtilas, irtikap, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık,
sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı
suçlarla, kaçakçılık, resmi ihale ve alım satımlara fesat karıştırma, Devlet
sırlarını açığa vurma, terör eylemlerine katılma ve bu gibi eylemleri tahrik
ve teşvik suçlarından biriyle hüküm giymiş olanlar, affa uğramış olsalar bile
milletvekili seçilemezler.” , Anayasa’nın 169. maddesinin üçüncü
fıkrasında ise “… münhasıran
orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok
etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına
alınamaz.” denilmektedir. Bu hükümler de, Anayasa’nın 87. maddesinde
düzenlenen genel ve özel af kavramlarının maddi ceza hukuku ile ilgili
olduğunu göstermektedir.
Bu nedenlerle Anayasa’nın 87. maddesinde düzenlenen
genel ve özel af kavramlarının kapsamını maddi ceza hukuku ile sınırlı olarak
anlaşılması gerekmektedir.
İmar affı niteliğinde olması ve buna
ilişkin şekil şartlarına uyulmaması nedeniyle Anayasa’ya aykırı olduğu ileri
sürülen 5403 sayılı Yasa’nın Geçici 1. maddesinin maddi ceza hukuku anlamında
sayılan bir suç ve cezayı içermemesi nedeniyle genel veya özel af kapsamına
alınması kabul edilemez. Söz konusu Yasa’nın kabulünde aranması gereken
çoğunluk Anayasa’nın 96. maddesinde belirtilen çoğunluk olup, bu ise en az
139 kabul oyunu ifade eder.
İptali istenilen 5403 sayılı Yasa'nın
son oylaması, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda elektronik oylama
cihazıyla açık oylama şeklinde yapılmış ve sonuçta kullanılan 216 oyun kabul
oyu olduğu anlaşılmıştır. Bu durumda, 5403 sayılı Yasa'nın kabulüne ilişkin
son oylamanın, Anayasa'nın 96. maddesinde öngörülen çoğunlukla yapıldığı
anlaşıldığından şekil yönünden iptal isteminin reddi gerekir.
B - Geçici 1. Maddenin Esas Yönünden İncelenmesi
Dava dilekçesinde; iptali
istenen Geçici 1. maddenin, yasa dışı işgalle tarım arazilerini yok eden
uygulamalara af getirdiği, yapılan bu düzenlemenin yasaların kamu yararına
dayanması ilkesiyle bağdaşmadığı ve Devlete bu konuda verilen görevlere
uymadığı, ayrıca, Geçici 1. maddede amaç dışı kullanılan tarım arazilerine,
her metrekaresi beş Yeni Türk Lirası karşılığında izin verilmesinin
öngörülmüş olması nedeniyle maddi olanakları olmayanların bu aftan
yararlanamayacağı, bu nedenlerle dava konusu düzenlemenin Anayasa’nın 2., 10., 11., 44. ve 45. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür.
Yasa’nın iptali
istenen Geçici 1. maddesinde; 11.10.2004 tarihinden önce gerekli izinler
alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış olan tarım arazilerinin,
tarımsal bütünlük bozulmadığı takdirde, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat
edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı
kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası
ödenmesi halinde, tarım dışı amaçlı kullanımı için izin verileceği
belirtilmektedir.
Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda
adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı
durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan,
yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa ve yasa koyucunun da uyması
gereken temel hukuk ilkelerinin bulunduğunun bilincinde olan devlettir. Hukuk devletinin öğeleri arasında, yasaların kamu
yararına dayanması ilkesi de vardır. Bu ilkenin anlamı kamu yararı düşüncesi
olmaksızın herhangi bir yasa kuralının konulamayacağıdır.
Anayasa, yasa koyucuya, toplumsal ihtiyaçlar
doğrultusunda tarımsal alanda düzenleme yapma yetkisi vermektedir. Ancak yasa
koyucu bu yetkiyi kullanırken, kamu yararı amacını gütmek ve Anayasa’nın
ilgili diğer kurallarına da uymak zorundadır.
Yasa’nın genel gerekçesinde, hukuk
sistemimizde yer alan bazı kanunlarda toprakların durumunun yalnızca mülkiyet
gözetilerek ele alındığı, toprakların üretim gücünün korunması,
geliştirilmesi ve tarım işletmelerinde optimum
parsel büyüklüğü oluşturması gibi durumları düzenleyen özel bir kanun
çıkarılmadığı, toprak varlığımızın yoğun ve yaygın bir şekilde kaybolmasına
neden olan bu yasal boşluğu gidermek ve tarımın en önemli girdilerinden olan
toprağın, tarımın diğer konularıyla birlikte ele alınmasını ve hizmetlerin
bütünlük içerisinde yürütülmesini sağlamak, arazilerin ekonomik ve ekolojik
kazanımlar gözetilerek planlı kullanım ilkelerini belirlemek amacıyla bu
Kanun Tasarısının hazırlandığı belirtilmiştir.
Geçici 1. maddenin gerekçesinde ise söz konusu
arazilerin tarımsal niteliği geri kazanılmayacak şekilde bozulduğu için böyle
bir düzenlemeye gidilmesine ihtiyaç duyulduğu belirtilmiştir.
İptali istenen kuralda, tarım arazilerinin tarım dışı amaçla
kullanılabilmesi için belirli koşulların yanında, tarımsal bütünlüğün
bozulmamasının ve hazırlanacak toprak koruma projesine uyulmasının
gerektiğinin belirtilmesi karşısında Yasa’nın kamu yararı amacı dışında
çıkarıldığı söylenemez.
Anayasa’nın 10. maddesinde öngörülen yasa önünde eşitlik ilkesi,
hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile hukuksal
eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı hukuksal durumda
bulunan kişilerin aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve yasalarla
kişiler arasında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu
ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar
uygulanarak kanun önünde eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır.
İptali istenen
Geçici 1. madde yasada öngörülen koşulları yerine getiren herkese
aynı olarak uygulanacağından, Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesine aykırı
değildir.
Anayasa’nın “Tarım, hayvancılık ve bu
üretim dallarında çalışanların korunması” başlıklı 45. maddesinde, “Devlet
tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek …için gereken tedbirleri alır” hükmüne yer
verilmiş, ancak bu tedbirlerin türü ile uygulanma yöntemi yasa koyucunun
takdirine bırakılmıştır.
Söz konusu yerlerin korunması ve amacına
uygun kullanılmasını sağlamak için iptali istenen maddenin de yer aldığı 5403
sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunu çıkartılmış bulunmaktadır.
Kanunda bu konu ile ilgili düzenlemeler yer almış ve iptali istenen hüküm ile
de tarım arazisi olan ancak, tarım dışı amaçla kullanılan arazilerin belirli
şartların gerçekleştirilmesi halinde kullanılmasına izin verilmiştir. Geçici
1. maddede belirtilen iznin verilebilmesi için diğer koşulların yanında tarım
arazisinin tarım dışı kullanımının tarımsal bütünlüğü bozmaması, hazırlanacak
olan toprak koruma projesine uyulması şartları öngörülmüştür. Konulan bu
şartlar tarım arazilerinin korunmasını sağlamaya yönelik olup, bunlar
gerçekleşmedikçe tarım arazisinin tarım dışı amaçla kullanılmasına izin
verilmesi söz konusu olmayacaktır
Bu nedenle kural Anayasa’nın 2., 10. ve 45. maddelerine aykırı değildir.
Kuralın Anayasa’nın 11. ve 44. maddeleri
ile ilgisi görülmemiştir.
Cafer ŞAT bu görüşe katılmamıştır.
V -
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
3.7.2005 günlü, 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi
Kullanımı Kanunu”nun Geçici 1. maddesi, 22.12.2006 günlü, E. 2005/89, K.
2006/120 sayılı kararla reddedildiğinden, bu maddeye ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN
DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 22.12.2006 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir.
VI - SONUÇ
3.7.2005 günlü, 5403 sayılı “Toprak
Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun;
1 - Şekil yönünden Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2 - Geçici 1. maddesinin Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Cafer ŞAT’ın
karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
22.12.2006 gününde karar verildi.
Başkan
Tülay TUĞCU
|
Başkanvekili
Haşim KILIÇ
|
Üye
Sacit ADALI
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Mustafa YILDIRIM
|
Üye
Cafer ŞAT
|
Üye
A. Necmi ÖZLER
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Serruh KALELİ
|
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
KARŞI
OY
İptal
davasının konusu olan 3.7.2005 tarih ve 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi
Kullanımı Kanunu’nun” geçici 1. maddesinde, 11.10.2004 tarihinden önce
tarım arazileri, gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma
açılmış ve tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen
amaçla kullanımı için altı ay içerisinde bakanlığa müracaat edilmesi,
hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım
arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla
izin verilir hükmü yer almaktadır.
Bahis konusu maddede tarım
arazisinden sözedilmekle birlikte gerekli izinler
alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış tarım arazilerinin kim ya da
kimlere ait olduğu, başka bir anlatımla tarım arazilerinin mülkiyetinin
aidiyeti konusunda belirsizlik bulunmaktadır.
Şöyleki; Türk Toprak Hukuku Mevzuatına göre,
gerçek ve tüzel kişilerin özel mülkiyetinde bulunan tarım arazileri olduğu
gibi Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan tarım arazileri de söz konusudur. Bundan ayrı, Hazinenin özel mülkiyetinde olmayıp devletin hüküm
ve tasarrufu altında bulunan ve eski Medeni Yasa’nın 641, 2001 yılında
yürürlüğe giren 4721 sayılı Yeni Türk Medeni Yasası’nın 715. maddesi
kapsamında kalan ve özel mülkiyete konu olamayacak nitelikteki kimi
arazilerin yöre halkından bazıları tarafından gelişen teknolojiden de
yararlanılarak arazi haline dönüştürüldüğü ve bu yerler üzerinde kısmen
tarımsal ya da başka amaçlı faaliyette bulunulduğu, bu işlemler yapılırken
yetkili makamlardan izin alınmadığı gibi bedel (ecrimisil)
de ödenmediği uygulamacılar tarafından bilinmektedir.
Her ne kadar 5403 sayılı
Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 3. maddesinin d)
bendinde tarım arazisinin ne olduğu ve tarım arazisinden ne anlaşılmak
gerektiği, aynı maddenin ş) harfi ile gösterilen bendinde Hazinenin özel
mülkiyetinde veya devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazların
tahsis şeklinden, aynı yasanın 4. maddesinde de arazi mülkiyet hakkının
kullanım esasından sözedilmekte ise de; geçici 1.
maddede yer alan ve iptal davasına konu edilen tarım arazilerinin neler
olduğu, kapsamının nelerden ibaret bulunduğu, en önemlisi bu maddede
zikredilen tarım arazilerinin mülkiyetinin kim ya da kimlere ait olduğu
hususunda bir açıklık olmadığı gibi, Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan
tarım arazilerinin ya da hazinenin özel mülkiyetinde olmayıp devletin hüküm
ve tasarrufu altında bulunan taşınmazların bu madde kapsamında kalıp
kalmadığı keza belirsiz olduğu gibi tarım dışı amaçlı kullanılan bu yerlerdeki
izinsiz yapılan yapıların temelli ya da geçici nitelikte olup olmadıkları
hususlarında da açıklık bulunmamaktadır. Ayrıca mülk ya da vakıf olan
taşınmazlarda nasıl bir uygulama yapılacağı da belirsizdir. Zira mülk ve
vakıflara ait kimi taşınmazlarda da tarımsal amaçlı faaliyetlerde bulunulması
olanaklıdır.
İptale konu geçici 1.
maddede sözü edilen tarım arazilerinin mülkiyetinin kime ya da kimlere ait
olduğu kesin olarak belirlenmediği sürece ortaya şöyle bir ihtimalin çıkması
da mümkün olabilecektir.
Eski
Medeni Yasanın 650 ve 4721 sayılı Yeni Medeni Yasanın 724. maddelerinde yer
alan hükümlerine göre; tarım arazisi üzerine yapılan yapının değeri açıkça
arazi değerinden fazla olması halinde, iyi niyetli taraf uygun bir bedel
karşılığında yapının ve arazinin tamamının veya yeterli bir kısmının
mülkiyetinin kendisine verilmesini isteyebilecek, yasadaki koşulların
gerçekleşmesi halinde ise mahkeme buna hükmedecektir.
Anayasanın 2. maddesinde
Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk
devleti kısaca, tüm eylem ve işlemlerinde hukuka ve Anayasadaki kurallara
uyan devlettir. Hukuk devletinde yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu
ilkeler ve evrensel kurallar vardır. Evrensel hukuk kurallarına göre yasama
organı tarafından çıkarılacak yasaların açık, anlaşılabilir, genel, kişi ve
kurumlara özgü olmaması gerekir.
Yukarıda arz ve izah olunan
nedenlerle iptal davasına konu olan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi
Kullanımı Kanunu’nun geçici 1. maddesindeki mülkiyet aidiyetindeki belirsizlik
Anayasanın 2. maddesinde ifadesini bulan hukuk devleti ilkesine aykırıdır.
Keza gerekli izinleri
almadan tarım arazilerini tarım dışı amaçla kullanıma açan kişi, kurum ve
kuruluşlara belirli bir bedel karşılığında izin verilmesini sağlayan böyle
bir düzenleme onlara tanınan bir ayrıcalık ve imtiyazdır.
Anayasanın kanun önünde
eşitlik ilkesini düzenleyen 10. maddesine göre hiçbir kişiye, aileye, zümreye
veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Açıklanan nedenlerle iptal
davasına konu olan geçici 1. maddede yer alan hüküm Anayasanın 2. ve 10.
maddelerine aykırı olup iptali gerekir.
Yukarıda açıklanan
nedenlerle Mahkeme çoğunluğunun redde ilişkin görüşlerine katılmıyorum.
Üye
Cafer
ŞAT
|