Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2011/60
Karar Sayısı : 2011/147
Karar Günü : 27.10.2011
İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet (Cumhuriyet Halk)
Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri M. Akif HAMZAÇEBİ ile
Muharrem İNCE
İPTAL DAVASININ KONUSU : 6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin
Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu
Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine
İlişkin Konularda Yetki Kanunu’nun 1. ve 2. maddelerinin, Anayasa’nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırılığı savıyla iptali
ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN
GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemini içeren
6.6.2011 tarihli dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“II. GEREKÇE
A-
Yetki Yasalarının ve Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasal Konumu Yönünden
Genel İnceleme
6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı “Kamu Hizmetlerinin
Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu
Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine
İlişkin Konularda Yetki Kanunu” ile ilgili olarak, Anayasaya aykırılık
savının anlatılabilmesi için öncelikle yetki yasalarının ve kanun hükmünde
kararnamelerin (KHK) anayasal konumu üzerinde durulması, bu yöndeki
anayasal ilkelerin değerlendirilmesi gerekmektedir. Aksi halde, KHK çıkarma konusundaki anayasal
yetkinin, anayasal sınırlar içinde, Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü
ilkelerine uygun olarak, etkin, verimli ve yerinde kullanılması hususu
doğru değerlendirilemez. Bu temel anayasal ilkeler, Anayasayı yorumlamak ve
anayasal denetimi yapmak amacıyla, Anayasayla kurulmuş Anayasa
Mahkemesinin, yetki yasalarıyla ilgili olarak verdiği birçok kararda yer
almış ve yerleşik içtihat haline gelmiştir.
Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında yetki
yasalarının ve KHK’lerin anayasal konumu ve ilkeleri şöyle açıklanmıştır:
Anayasanın 6 ncı
maddesinde, Türk Milletinin egemenliğini yetkili organları eliyle
kullanacağı, 7 nci maddesinde yasama yetkisinin
Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin olduğu ve
devredilemeyeceği, 8 inci maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve yasalara uygun
olarak yerine getirileceği; 9 uncu maddesinde de, yargı yetkisinin Türk
Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir. Anayasanın “Başlangıç”ının dördüncü paragrafına
göre, kuvvetler ayrılığı Devlet organları arasında üstünlük sıralaması
anlamına gelmeyip, belli bir devlet yetkisinin kullanılmasından ibaret ve
bununla sınırlı bir işbölümü ve işbirliğidir. Üstünlük ancak Anayasa ve
yasalardadır.
Yetki Yasası ve KHK’lerle ilgili hükümler
Anayasanın 87 nci ve 91 inci maddelerinde yer
almaktadır. 87 nci maddede, Bakanlar Kurulu’na
“belli konularda” KHK çıkarma yetkisinin verilmesi TBMM’nin görev ve
yetkileri arasında sayılmış, 91 inci maddede, KHK çıkarılmasına yetki veren
yasada bulunması zorunlu öğeler belirtilmiştir. Buna göre, yetki yasasında,
çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin
ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının
belirtilmesi gerekir. Bakanlar Kuruluna verilen yetki, yasada öngörülen
konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetkidir. Bu durumda yetki
yasasının, Anayasanın belirlediği öğeleri belli bir içeriğe kavuşturarak
somutlaştırması ve verilen yetkiyi açıkça belirleyerek Bakanlar Kuruluna
çerçeve çizmesi gerekir. Ayrıca, 91 inci maddenin sekizinci fıkrasında,
yetki yasalarının, TBMM komisyonları ve Genel Kurulu’nda öncelik ve
ivedilikle görüşüleceği öngörülmüştür. Anayasa’da görüşülmesinde bile
“öncelik ve ivedilik” aranarak KHK çıkarma yetkisi verilmesinin özel bir
yönteme bağlanması konunun öneminden kaynaklanmaktadır.
Anayasanın 7 nci, 87 nci ve 91 inci maddelerinin birlikte
değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması,
TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin
kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle bu
yetki, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek
biçimde yaygınlaştırılıp genelleştirilmemelidir. KHK’ler ancak ivedilik
gerektiren belli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel alınarak etkin
önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur. Maddenin
Danışma Meclisi’nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için hükümete
yetki verilmesinin nedeni “...çok acele hallerde hükümetin elinde
uygulanacak bir seri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen
olayın üstüne gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme
getirilmiştir...” biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanınca da
“Kanun hükmünde kararname, yasama meclisinin acil bir durumda, kanun yapmak
için geçecek sürede çıkaracağı kanun ihtiyacı, halledilmesi gereken
meseleyi çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden
kaynaklanan bir müessesedir ve bu müessese bunun için kurulmuştur” denilmek
suretiyle aynı doğrultuda görüş bildirilmiştir.
Anayasada kimi konuların KHK’lerle düzenlenmesi
yasaklanmaktadır. 91 inci maddenin birinci fıkrasında
“sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın İkinci
Kısmı’nın birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi
hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler”in kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemeyeceği belirtilmiş, 163 üncü maddede ise “Bakanlar Kuruluna
kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez.”
denilmiştir. Bu kurallar gereğince, TBMM, “Bakanlar Kurulu”na ancak
yasak alana girmeyen belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma
yetkisi verebilir.
Yetki yasasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin
“amaç”, “kapsam” ve “ilkeleri”nin
belirlenmesinden amaç, bu yetki ile Bakanlar Kurulunun neleri gerçekleştirebileceğinin
açıklığa kavuşturulmasıdır. KHK’nin, amacı, kapsamı ve ilkeleri de konusu
gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla
gösterilmemeli, değişik biçimlerde yorumlamaya elverişli olmamalıdır.
Verilen yetkinin konu, amaç, kapsam ve ilkeler yönünden belirgin duruma
getirilmesi, başka bir anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak
KHK’lerin yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının, 91 inci
maddede belirlenen yasak alana girip girmediklerinin, önemli, ivedi ve
zorunlu bir durum için düzenlenip düzenlenmediklerinin saptanabilmesi
yönünden gereklidir.
KHK çıkartılmasına yetki verilmesi, Anayasada
öngörülen koşullar ve sınırlar içinde kalmak kaydıyla yasama yetkisinin
devri anlamına gelmez. Bir yetki yasasının Anayasaya aykırı olmaması için
Anayasadaki öğe ve ölçütlere, Anayasa Mahkemesi kararları ile getirilen
yorumlara uygun olması gerekir. Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı
ilkesi kararlarda açıklanan gerekçelerin göz önünde bulundurulmasını zorunlu
kılar. Yetki yasalarına kullanma süreleri uzatılarak süreklilik
kazandırılması ve her konuda KHK’lerle düzenlemelere gidilmesi, “önemli,
zorunlu ve ivedi durumlar” dışında bu yetkinin verilmesi yasama yetkisinin
devri anlamına gelir. Böylece yasama, yürütme ve yargı erki arasındaki
denge bozularak yürütme, yasama organına karşı üstün duruma gelir.
Başta yasama organı olmak üzere tüm organlar,
Anayasa Mahkemesi kararlarının yalnız sonuçları ile değil, bir bütünlük
içinde gerekçeleri ile de bağlıdır. Kararlar gerekçeleriyle, yasama
işlemlerini değerlendirme ölçütlerini içerirler ve yasama etkinliklerini
yönlendirme işlevi de görürler. Bu nedenle, yasama organı düzenlemelerde
bulunurken iptal edilen yasalara ilişkin kararların sonuçları ile birlikte
gerekçelerini de göz önünde bulundurmak zorundadır. 6223 sayılı Yetki
Yasası da, Anayasanın ve Anayasa Mahkemesinin, yetki yasalarıyla ve
KHK’lerle ilgili, yukarıda özetlenen, anayasal ilkelerine uymak zorundadır.
B-
6223 Sayılı Yasanın 1 inci ve 2 nci Maddelerinin
Anayasaya Aykırılığı
a) 6223 sayılı Yetki Yasasının çıkarılmasında
öncelikli anayasal sorun, söz konusu Yasanın çıkarılma zamanıdır. Genel
seçim tarihi öne çekilerek, seçimin 12 Haziran 2011 Pazar günü yapılmasına,
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun 3.3.2011 tarihli 73 üncü
Birleşiminde karar verilmiştir (RG: 4.3.2011). Yetki Yasasına ilişkin “yasa
tasarısı” ise genel seçim kararının alınmasından 25 gün sonra 28.3.2011
günü Başbakanlıkça TBMM Başkanlığına sunulmuştur. Diğer deyişle, seçime 2,5
ay kala, seçime gidileceği biline biline tasarı
sevk edilmiş ve 6.4.2011 tarihinde de TBMM’de kabul edilmiştir.
Genel seçim, şekli bakımından, iki anayasal
organın, iki yetkili organın, yasama ve yürütme organlarının birbirlerine
bağlı olarak yenilenmesi; özü bakımından da, Anayasa değiştirme yetkisi de
bulunan kural koyucu organın ve buna bağlı olarak ülkenin hukuksal
yapısının ve yönetim programının belirlendiği en önemli ve etkin demokratik
müessesedir. Seçim kararı almak, demokratik toplum düzeninin gereklerini
yerine getirme yönünden, egemenliğin sahibi iradeye başvurmaktır.
Anayasanın 2 nci maddesinde yer alan “demokratik
hukuk devleti” ilkesi, demokratik toplum düzeninin ve “bir yaşam biçimi”
olan demokrasinin tüm kurum ve kurallarıyla işletilmesinin adaletli bir
hukuk düzeni ve hukuk güvenliği içinde gerçekleşmesini, aynı zamanda da
devlete duyulan güveni içerir.
Ortada, KHK’lerle düzenlemelere
gidilmesi yönünde, “önemli, zorunlu ve ivedi durum” yok iken, yasama organının
ve buna bağlı olarak yürütme organının yenilenmesine karar verilmiş iken,
hem mevcut Bakanlar Kurulunu hem de seçimden sonra kurulacak Bakanlar
Kurulunu kapsayacak, aynı zamanda da gelecek yasama ve yürütme organlarını
ipotek altına alacak şekilde, 6 ay süreyle, KHK çıkarma yetkisinin verilmesi,
Anayasanın demokratik hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayacağı gibi yasama
yetkisinin devri anlamına da gelir. 6 aylık sürenin uzunca bir bölümü, henüz kurulu olmayan, ne zaman
kurularak göreve başlayacağı belli olmayan bir Bakanlar Kurulunu kapsamaktadır
ki burada da, hukuk devletinin “belirlilik” ve “öngörülebilirlik”
ilkeleriyle birlikte, “önemli, zorunlu ve ivedi durum” ilkesinin ihlali söz
konusudur.
Buradaki durumun, Anayasanın 91 inci maddesinin
üçüncü fıkrasındaki, “Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama
döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine
sebep olmaz” şeklindeki düzenlemeyle de karıştırılmaması gerekir. Anayasa
koyucu bu düzenlemeyi, fıkra da geçen durumlarda yetki yasası
çıkarılmasının dayanağı olarak değil, tüm koşul ve ilkeleriyle, Anayasaya
uygun olarak yürürlüğe girmiş bir yetki yasasının yetki kullanımının
sürdürülebilmesi için öngörmüş ve amaçlamıştır. Yetki yasası anayasal
ilkelere uygun olarak çıkarılmış ise ve buna rağmen 91 inci maddenin üçüncü
fıkrasındaki değişiklikler olmuş ise sorun bulunmamaktadır. Ancak, 91 inci
maddenin üçüncü fıkrasındaki değişiklikler yetki yasasının açık ya da
örtülü dayanağı olmuş ise bu durum anayasal anlamda kabul edilemez.
b) 6223 sayılı Yetki Yasasının çıkarılmasında bir
başka öncelikli anayasal sorun, ivediliktir. İvedilik, “önemli ve zorunlu”
konunun KHK yoluyla düzenlenmesinin olmazsa olmaz koşuludur ve yasama dahil bütün süreçleri kapsar. Yasama organı çıkardığı
yasanın ivediliğine inanıyorsa, bu yasanın ivedi olarak yürürlüğe girmesi
için gereğini de yerine getirir.
6223 sayılı Yasa, ivedilik bir yana, yasama
sürecindeki olağan zaman akışını bile bozmuştur. TBMM Genel Kurulunda
6.4.2011 tarihinde kabul edilen Yasa, 14 gün TBMM’de bekletilmiş ya da unutulmuş,
19.4.2011 tarihinde Cumhurbaşkanlığına gönderilebilmiştir. Bu nasıl
ivediliktir ki, hiçbir yasanın başına gelmeyen, ivediliği anayasal ilke
olan yetki yasasının başına gelmiştir. Burada, yetki yasasının
çıkarılmasındaki ilkelerle birlikte, kamu yararı ilkesi de ihlal
edilmiştir.
Yukarıdaki iki öncelikli sorun, daha Yetki
Yasasının içeriğine girmeden, bu Yasanın anayasal amaç ilkesini zedeleyici
niteliktedir. Yetki yasalarının anayasal amaca ve ilkelere uygun olarak
yürürlüğe konulması, kapsamından da önemli ve önceliklidir. Anayasal amaca
ve ilkelere uygun olamayan yetki yasası, kapsam değerlendirmesine girmeden
sakat doğmuş olur. KHK’ler ancak ivedilik gerektiren belli konularda, kısa
süreli yetki yasaları temel alınarak etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler
için yürürlüğe konulur. Önemlilik, zorunluluk ve ivedilik ilkelerine
uymayan bir yetki yasası anayasal amacı da ihlal eder, Devlete ve hukuka
olan güveni sarsar.
c) 6223 sayılı Yetki Yasasıyla,
kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasında dağıtımının yeniden belirlenmesine,
bakanlıkların, bağlı ve ilgili kuruluşların, kapatılması, birleştirilmesi
ve yenilerinin kurulmasına, kapsamdaki tüm kamu kurum ve kuruluşlarının
teşkilat, görev ve yetkilerine, her statüdeki personelle ilgili her türlü
düzenlemenin yapılmasına ilişkin kanun ve KHK’lerde değişiklikler ve yeni
düzenlemeler yapmak üzere Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi
verilmektedir. Yasa’nın 1.
maddesiyle personel, kamu mali yönetimi ve kamu kurum ve kuruluşlarının
yeniden yapılandırılmasına ilişkin düzenlemeler yapmak üzere Bakanlar
Kurulu yetkilendirilmekte, 2 nci maddesinde ise,
verilen bu yetkinin kullanılması sırasında gözetilmesi gereken ilkeler ve
yetki süresi belirlenmektedir.
Yasa kapsamında, teşkilat, görev ve yetkilerle
ilgili olarak, 11’i yasa, 8’i KHK olmak üzere toplam 19 yasa ve KHK;
personelle ilgili olarak da 5’i yasa, 1’i KHK olmak üzere toplam 6 yasa ve
KHK sayılmıştır. Ancak, Yasanın kapsamı, sayılan yasalar ve KHK’lerle
sınırlı değildir. Adı geçen yasa ve KHK’lerle bile, “belli
konu” ilkesi dışına çıkılıp, kapsamı çok geniş bir düzenleme yapıldığı
halde, 1 inci maddenin (2) numaralı fıkrasının, (a) bendinin 20 nci sırasında, “Diğer kanun ve kanun hükmünde
kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma
esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve
ilgilerine ilişkin hükümlerinde”; (b) bendinin 7 nci
sırasında da, “Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin görev, yetki,
merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı,
ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkin
hükümlerinde” ifadeleri kullanılmak suretiyle, Yetki Yasasının zaten çok
geniş olan kapsamı daha da genişletilmiş, belirsiz ve sınırsız hale
getirilmiştir. Bu genişlemeye hangi yasa ya da KHK’lerin gireceğinin
öngörülmesi olanaklı değildir.
Anayasanın 87 nci
maddesine göre, ancak, belli konularda KHK çıkarma yetkisi verilmesi
gerekirken dava konusu Yasayla, kamu yönetimi personeli alanında hemen her
konuyu kapsayacak biçimde genel bir yetki verilmiştir. Yasaların, KHK’lerin
ve bunlara ilişkin konuların Yasada sayılmış gibi gözükmesi de yeterli
değildir. Bu sayma işlemi, geniş kapsamlı ve sınırsız olduğu takdirde
“belli konu” ilkesi yerine getirilmemiş olur. Bakanlar Kurulu, Yetki Yasasında
sayılan 25 ayrı yasa ve KHK ve “diğer” sözcüğü kullanılmak suretiyle,
sayısı belirsiz yasa ve KHK ile, kamu kurum ve
kuruluşların çoğunluğunu yeniden örgütleyebilecek, bunların görev ve
yetkilerini yeniden düzenleyebilecek, kaldırabilecek, yenilerini
kurabilecek, memurlar ve her türlü kamu görevlilerinin ücret, aylık,
disiplin ve cezaları ile emeklileri hakkında kanun ve KHK’lerde değişiklik
yapabilecek, bunlara ilişkin yeni kurallar getirebilecektir. Söz konusu
kapsam genişliği ve belirsizlikle birlikte, yapılacak düzenlemelerin hangi
nedenlerle önemli ve zorunlu olduğu, hele hele
ivediliği Yasadan anlaşılamamaktadır.
Sınırları bu kadar geniş ve belirsiz konularda
düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesi,
Anayasanın 87 nci maddesinde belirtilen “belli
konu”larda verilen yetki olarak değerlendirilemez.
Öte yandan, dava konusu Yasa, Anayasanın 91 inci
maddesinde belirtilen öğeleri de içermemektedir. Yasanın 1 inci maddesinde
çıkarılacak KHK’lerin “kapsam” ve konusu iç içe girmiş, kapsamının çok
geniş ve sınırsız olması nedeniyle de verilen yetkinin 91 inci maddede
öngörülen yasak alana girip girmediğinin denetimi de olanaksız hale
gelmiştir. Konu ve kapsamdaki bu sınırsızlık ve belirsizlik, TBMM’ne ait
olan yasama yetkisinin yürütme organına devri anlamına gelir. Amaç, konu,
ilke ve kapsamla ilgili sınırların belirli olması gerekirken bunlara
uyulmadan, geniş kapsamlı KHK çıkarma yetkisi verilmesi Anayasanın 7 nci maddesine aykırılık oluşturur.
Kaldı ki dava konusu Yasanın 2 nci
maddesinde, Bakanlar Kuruluna verilen yetki konusunda belirtilen ilkeler
de, yetkinin, önemli, ivedi ve zorunlu hallerde kullanılmasıyla ilgili bir
durumu göstermemektedir. Yetki Yasasının 2 nci
maddesinde belirtilen ilkeler de, kapsamı gibi, geniş ve soyuttur. Yetkinin
“önemli, ivedi ve zorunlu” durumlarla sınırlandırılması, bunun takdirinin
Bakanlar Kuruluna bırakılmasıyla değil, amacın, kapsamın ve konunun içeriği
yönünden ivedi ve zorunlu olduğunun yasa koyucu tarafından saptanmasıyla
olanaklıdır. Niteliği itibariyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmayı
gerektiren düzenlemeler ivedi ve zorunlu olarak nitelendirilemez. Yetki
Yasası kapsamındaki konular, tam anlamıyla incelemeyi, araştırmayı,
tartışmayı gerektiren konulardır. Dava konusu Yasanın amaç ve kapsamındaki
genişlik ve sınırsızlık, verilen yetkinin önemli, ivedi ve zorunlu
durumları içerip içermediğinin tespitine olanak vermemektedir.
Kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli
ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak, zaten hukuk devletinin en
temel ve vazgeçilmez unsurudur. Hukuk güvenliği ve hukuksal istikrar da
bunu gerektirir. Bunun için, başta yasalar güvenilir olmalı, güvenlik ve
istikrarı sağlamalıdır. Kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir
şekilde yürütülmesini sağlamak, öncelikle yasa koyucunun sorumluluğundadır.
Bunun için KHK çıkarmaya gerek yoktur. Yetki Yasasının çıkarıldığı dönemde,
Bakanlar Kuruluna yetki verecek önemde, zorunluluğu ve ivediliği
gerektirecek olağandışı bir durum da ortaya çıkmamıştır. Yetki Yasasını
çıkaran Yasa koyucu, kendi yasama döneminde olağan çalışma sürecini
sürdürmüş, Anayasa değişikliği dahil birçok yasayı
çıkarmıştır. Yetki Yasasının çıkarıldığı dönem ve yetki süresi, bu olağan
çalışma sürecinin değiştiği, etkilendiği bir dönem de değildir. Seçim
sürecinde yasama organının çalışmaması gibi bir gerekçe de kabul edilemez.
Böyle bir gerekçe, Anayasaya aykırı hukuksal düzenleme yapmayı gerektirmez.
Tam tersine Anayasada olmayan bir yetki kullanımı olarak da
nitelendirilebilir. Anayasa koyucu, zaten olağanüstü hallerde önlemini
almıştır. Kaldı ki, kamu kurum ve kuruluşlarının büyük bir bölümünü ve tüm
kamu personelini kapsayan yetki düzenlemeleriyle, seçim döneminde yasama
organının çalışmaması arasında önem, zorunluluk ve ivedilik anlamında bir
bağlantı da kurulamaz.
Yasallık ilkesinin en temel ilkesi, takdire dayalı,
keyfi ve sınırsız uygulamaları önleyecek sınırlamaların ve çerçevenin
yasada yer almasıdır. Anayasanın 91 inci maddesi kapsamında yetki yasaları
da bu kapsamdadır. Yetki vermek yetmez, KHK çıkarma yetkisinin hukuksal
yapısının, “belli konuda” temel ilke ve koşullarının, sınırlarının ve
çerçevesinin açık, net ve anlaşılır olarak yasada belirlenmesi, keyfi ve
sınırsız uygulamalara meydan verebilecek çok geniş bir takdir yetkisini
tanımaması gerekir. Devlet yönetiminde, devamlılık, düzen ve istikrar
asıldır. Bu nedenle, devlet organlarının ve özelliklede “idare”nin kuruluşu
ile kamu personeline ilişkin düzenlemeler yasallık ilkesinin güvencesine
altına alınmıştır. Yasallık ilkesi, sadece, keyfi, takdiri ve sınırsız
ölçülere dayalı uygulamaları önlemek için değil, aynı zamanda sistem ve
yönetimde adalet, istikrar, düzen ve kararlılığın sağlanması amacına
yöneliktir. Yetki yasaları da, önemli, zorunlu ve ivedi durumlara bağlılıkla
birlikte yasallık ilke ve amacına uygun olmak zorundadır. KHK müessesesi,
ilkesiz ve amaç dışı kullanılarak toplum yönünden güvensiz bir sisteme
dönüşmemelidir. Yetki yasası, KHK müessesesinin hukuksal yapısının temel
koşulu olup, anayasal ilkelerin dışına çıkılarak kabul edilmemelidir.
Anayasanın 7 nci,
87 nci ve 91 inci maddelerinin birlikte
değerlendirilmesi, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması,
TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin
kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu düşünüldüğünde, 6223 sayılı Yetki
Yasasının, bu kendine özgü ve ayrık yetki için önemli, gerekli ve ivedi
olduğu sonucuna varmak mümkün değildir. Anayasanın belirlediği öğeler belli bir içeriğe
kavuşturularak somutlaştırılmamış, verilen yetki açıkça belirlenerek
Bakanlar Kuruluna çerçeve çizilmemiştir. Tam tersine, yasama yetkisinin
devri anlamına gelecek şekilde yaygınlaştırılıp genelleştirilmiştir.
Açıklanan nedenlerle 6223 sayılı Yetki Yasasının 1
inci ve 2 nci maddeleri Anayasanın 2 nci, 7 nci, 87 nci ve 91 inci maddelerine aykırı olup, iptalleri
gerekmektedir.
III. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
Hukuk devletine aykırı olan, temel hak ve
özgürlükleri ölçüsüzce sınırlandıran ve Anayasaya açıkça aykırı olan bir
düzenlemenin uygulanması halinde, sonradan giderilmesi olanaksız zararlara
yol açacağı çok açıktır.
Öte yandan, anayasal düzenin en kısa sürede hukuka
aykırı kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın da gereğidir.
Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde sübjektif
yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de
zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir
düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu
ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum
ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.
6223 sayılı Yetki Yasasının Anayasaya aykırılığı
ileri sürülen maddelerinin uygulanması halinde; kamu kurum ve kuruluşları
ile personelinin Anayasaya aykırı yasaya dayanılarak KHK’lerle düzenlenmesi
sonucu, sonradan öngörülemeyecek ve giderilemeyecek büyük kayıplara
sebebiyet verilebilecek, telafisi imkansız
zararlar doğacaktır.
Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla,
Anayasaya açıkça aykırı olan söz konusu maddelerin iptal davası
sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin de durdurulması istenerek Anayasa
Mahkemesine dava açılmıştır.
IV. SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle,
6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı “Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli
Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının
Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki
Kanunu”nun 1 inci ve 2 nci maddelerinin,
Anayasanın 2 nci, 7 nci,
87 nci ve 91 inci maddelerine aykırı
olduklarından iptallerine, Anayasaya açıkça aykırı olmaları ve
uygulanmaları halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar
doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Yasanın, dava konusu 1.
ve 2. maddeleri şöyledir:
“Amaç ve
kapsam
MADDE 1- (1) Bu
Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve
ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere;
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki
dağılımının yeniden belirlenerek;
1) Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya
kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, anılan bakanlıkların bağlı,
ilgili ve ilişkili kuruluşlarıyla hiyerarşik ilişkilerine,
2) Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
bağlılık ve ilgilerinin yeniden belirlenmesine veya bunların mevcut,
birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak
yeniden düzenlenmesine,
3) Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni
kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının
düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar,
işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında
etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve
esaslarına,
ilişkin konularda
düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi vermektir.
(2) Bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde
kararnameler;
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki
dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak;
1) 14/7/1965 tarihli ve
657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
2) 24/5/1983 tarihli ve
2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununda,
3) 27/9/1984 tarihli ve
3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı
Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 Gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların
Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı
Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202
Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda,
4) 10/10/1984 tarihli ve
3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunda,
5) 8/1/1985 tarihli ve
3143 sayılı Sanayi ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunda,
6) 21/5/1986 tarihli ve
3289 sayılı Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri
Hakkında Kanunda,
7) 9/12/1994 tarihli ve
4059 sayılı Hazine Müsteşarlığı ile Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve
Görevleri Hakkında Kanunda,
8) 1/5/2003 tarihli ve
4856 sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanunda,
9) 27/10/2004 tarihli ve
5251 sayılı Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanunda,
10) 10/11/2004 tarihli ve
5256 sayılı Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü Teşkilât ve
Görevleri Hakkında Kanunda,
11) 1/12/2004 tarihli ve
5263 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü Teşkilât ve
Görevleri Hakkında Kanunda,
12) 13/12/1983 tarihli ve
180 sayılı Bayındırlık ve İskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamede,
13) 13/12/1983 tarihli ve
190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
14) 8/6/1984 tarihli ve
217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamede,
15) 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı 657 Sayılı
Devlet Memurları Kanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel
Kanunu, 2802 Sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu,
2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu, 5434 Sayılı T.C. Emekli Sandığı
Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılması, Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban
Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamede,
16) 7/8/1991 tarihli ve
441 sayılı Tarım ve Köyişleri Bakanlığının
Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede,
17) 2/7/1993 tarihli ve
485 sayılı Gümrük Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnamede,
18) 19/6/1994 tarihli ve
540 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnamede,
19) 25/3/1997 tarihli ve
571 sayılı Özürlüler İdaresi Başkanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamede,
20) Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin
görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma esasları,
kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine
ilişkin hükümlerinde,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen
memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin
atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma
ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;
1) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda,
2) 27/7/1967 tarihli ve
926 sayılı Türk Silâhlı Kuvvetleri Personel Kanununda,
3) 23/4/1981 tarihli ve
2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin
Kanunda,
4) 23/6/1981 tarihli ve
2477 sayılı 23/4/1981 Tarih ve 2451 Sayılı Kanunun Kapsamı Dışında Kalan
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usulüne İlişkin Kanunda,
5) 11/10/1983 tarihli ve
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda,
6) 22/1/1990 tarihli ve
399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve
233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten
Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamede,
7) Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin
memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin
atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma
ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin hükümlerinde,
yapılacak
değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsar.
İlkeler ve
yetki süresi
MADDE
2− (1) Bakanlar Kurulu bu Kanuna göre verilen yetkiyi
kullanırken;
a) Kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki
dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak;
1) Bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların Devlet
bakanlarına bağlanması ve ilgilendirilmesi uygulamasına hizmetlerin
özelliğinden kaynaklanan zorunluluklar dışında yer verilmemesini,
2) Sosyal hizmetler alanında halen bağlı kuruluşlar
eliyle yürütülen aile, özürlüler, çocuklar, kadınlar ve sosyal yardımlar
alanındaki hizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesini
sağlamak üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,
3) Ekonomiyle ilgili kamu kurum ve kuruluşlarınca
yürütülen faaliyetlerin koordinasyonunu sağlamak, ekonomi politika, hedef
ve stratejilerini belirlemek üzere yeni bir bakanlık kurulmasını,
4) İç ve dış ticarete yönelik hizmetlerin daha
etkin ve verimli bir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir
bakanlık kurulmasını,
5) Gençlik ve spora yönelik hizmetlerin daha etkin
ve verimli bir şekilde sunulabilmesini sağlamak üzere yeni bir bakanlık
kurulmasını,
6) Kamu hizmetlerinin verimli, süratli ve etkin bir
şekilde yürütülmesini, ülkenin ekonomik ve sosyal durumunu dikkate alarak
hizmetin özelliği ve gereklerine uygun düzenlemeler yapılmasını,
7) Kamu hizmetlerinde iş bölümü ve koordinasyonun
sağlanmasını, benzer hizmetlerin tek kuruluş veya birim tarafından
yürütülmesini ve kaynak kullanımında israfın önlenmesini,
8) Teşkilatların, hizmetlerin özelliğinden
kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak kaydıyla, hiyerarşik bağlılık
ve unvan standardizasyonu sağlanacak şekilde düzenlenmesini, zorunlu
olmadıkça yeni birim kurulmamasını, kadro ihdasında azami tasarrufa riayet
edilmesini,
9) Kaynakların ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara uygun
ve rasyonel kullanılmasını, kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılması
yönünde düzenlemeler getirilmesini,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen
memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin
atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma
ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak;
1) Yürütülen hizmetin, özelliklerini de dikkate
alacak şekilde çağdaş kamu yönetimi anlayışına uygun bir şekilde
geliştirilmesini,
2) Kamu kurum ve kuruluşları tarafından yürütülen
hizmetlerin, özelliğinden kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak
kaydıyla, standardizasyon sağlanacak şekilde düzenlenmesini,
3) Yönetim görevlerine atanmada ve bu görevlerde
yükselmede kariyer ve liyakat esasları ile nitelikli personel istihdamının
esas alınmasını,
göz önünde
bulundurur.
(2) Bakanlar Kuruluna verilen yetki, bu Kanunun
yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay süre ile geçerlidir. Bu süre
içinde Bakanlar Kurulu birden fazla kanun hükmünde kararname çıkarabilir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde,
Anayasa’nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine
dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca,
Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Serruh KALELİ, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep
KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI ile Erdal TERCAN’ın katılımlarıyla yapılan ilk inceleme
toplantısında: Dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE; Yürürlüğü durdurma isteminin esas
inceleme aşamasında karara bağlanmasına, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın “Yürürlüğün durdurulması kararının hemen
verilmesi” gerektiği yolundaki karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA, 30.6.2011
gününde karar verilmiştir.
IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
6.4.2011 günlü, 6223
sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde
Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev
ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu’nun:
A- 1- 1. maddesinin;
a- (1) numaralı
fıkrasının (b) bendine,
b- (2) numaralı
fıkrasının (b) bendine,
2- 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b)
bendine,
ilişkin yürürlüğün durdurulması
isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah
OTO ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın “Yürürlüğün
durdurulması isteminin kabulü” gerektiği yolundaki karşıoyları
ve OYÇOKLUĞUYLA,
B- 1. ve 2. maddelerinin kalan bölümlerine ilişkin
yürürlüğün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 20.7.2011
gününde karar verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin
rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Genel Açıklama
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Yasa toplam 4 maddeden
oluşmaktadır. İptali istenilen 1. ve 2. maddeler dışında kalan 3. madde
“yürürlük”, 4. madde ise “yürütme” başlıklarını taşımakta ve kısa birer
cümleden oluşmaktadır. 3. maddeye göre Kanun, yayımı tarihinde (3.5.2011
tarihinde) yürürlüğe girmiştir ve 4. maddeye göre de Kanun hükümleri
Bakanlar Kurulu tarafından yürütülecektir.
Yetki yasası ve KHK’lerle
ilgili hükümler Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde yer almaktadır. 87.
maddede, Bakanlar Kurulu’na “belli konularda” KHK çıkarma yetkisi verilmesi
TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede, KHK
çıkarılmasına yetki veren yasada bulunması zorunlu öğeler belirtilmiştir.
Buna göre, yetki yasasında, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve süresi içinde birden fazla kararname
çıkarılıp çıkarılamayacağının belirtilmesi gerekir. Bakanlar Kurulu’na
verilen yetki, yasada öngörülen konu, amaç, kapsam, ilke ve süre ile
sınırlı bir yetkidir.
Anayasa’nın 7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte
değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması,
TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin
istisnai bir yetki olduğu anlaşılmaktadır.
Anayasa’da kimi konuların
KHK’lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin
birinci fıkrasında “sıkıyönetim ve
olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile
dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler...”in kanun
hükmünde kararnamelerle düzenlenemeyeceği belirtilmiş, 163. maddede ise “Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde
kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez.”
denilmiştir. Bu kurallar gereğince, TBMM, Bakanlar Kuruluna ancak,
sayılan bu yasak alanlara girmeyen belli konularda kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi verebilir.
Yetki Yasası’nda Bakanlar
Kurulu’na verilen yetkinin “amaç”, “kapsam” ve “ilkeleri”nin
belirlenmesinden amaç, bu yetki ile Bakanlar Kurulunun neleri
gerçekleştirebileceğinin açıklığa kavuşturulmasıdır. Verilen yetkinin konu,
amaç, kapsam ve ilkeler yönünden belirgin duruma getirilmesi, başka bir
anlatımla somutlaştırılması, yürürlüğe konulacak KHK’lerin yetki yasası
kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının, 91. maddede belirlenen yasak alana
girip girmediklerinin saptanabilmesi yönünden gereklidir.
KHK çıkarılmasına yetki
verilmesi, Anayasa’da öngörülen bu koşullar ve sınırlar içinde kalmak
kaydıyla yasama yetkisinin devri anlamına gelmez.
B- Anayasa’nın 2., 7., 87.
ve 91. Maddeleri Yönünden İnceleme
Dava dilekçesinde özetle,
ortada KHK’lerle düzenlemelere gidilmesi yönünde, “önemli, zorunlu ve ivedi
durum” yok iken, yasama organının ve buna bağlı olarak yürütme organının
yenilenmesine karar verilmiş iken, hem mevcut Bakanlar Kurulunu hem de
seçimden sonra kurulacak Bakanlar Kurulunu kapsayacak, aynı zamanda da gelecek
yasama ve yürütme organlarını ipotek altına alacak şekilde, 6 ay süreyle,
KHK çıkarma yetkisi verilmesinin, Anayasa’nın demokratik hukuk devleti
ilkesiyle bağdaşmadığı gibi yasama yetkisinin devri anlamına da geldiği; 6
aylık sürenin uzunca bir bölümünün, henüz kurulu olmayan, ne zaman
kurularak göreve başlayacağı belli olmayan bir Bakanlar Kurulunu kapsadığı
ve bunun da, hukuk devletinin “belirlilik” ve “öngörülebilirlik”
ilkeleriyle birlikte, “önemli, zorunlu ve ivedi durum” ilkesinin ihlali
anlamına geldiği; Yasa kapsamında, teşkilat, görev ve yetkilerle ilgili olarak,
11’i yasa, 8’i KHK olmak üzere toplam 19 yasa ve KHK’nin, personelle ilgili
olarak da 5’i yasa, 1’i KHK olmak üzere toplam 6 yasa ve KHK’nin sayıldığı
ancak, Yasa’nın kapsamının, sayılan yasalar ve KHK’lerle sınırlı olmadığı,
adı geçen yasa ve KHK’lerle bile, “belli konu” ilkesi dışına çıkılıp,
kapsamı çok geniş bir düzenleme yapıldığı halde, 1. maddenin (2) numaralı
fıkrasının, (a) bendinin 20. sırasında yer alan düzenleme ile (b) bendinin
7. sırasında yer alan düzenlemelerle Yetki Yasasının zaten çok geniş olan
kapsamının daha da genişletilmiş, belirsiz ve sınırsız hale getirilmiş
olduğu, bu genişlemeye hangi yasa ya da KHK’lerin gireceğinin
öngörülmesinin olanaklı olmadığı; Sınırları bu kadar geniş ve belirsiz
konularda düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi
verilmesinin, Anayasa’nın 87. maddesinde belirtilen “belli konu”larda
verilen yetki olarak değerlendirilemeyeceği; Anayasa’nın belirlediği
öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılmadığı, verilen
yetki açıkça belirlenerek Bakanlar Kuruluna çerçeve çizilmediği, tam tersine,
yasama yetkisinin devri anlamına gelecek şekilde yaygınlaştırılıp genelleştirildiği
ileri sürülmüş ve sonuç olarak dava konusu kuralların Anayasa’nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı olduğu iddia
edilmiştir.
Dava konusu yasa kuralları, özetle, kamu
hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde
yürütülmesini sağlamak üzere; kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki
dağılımının yeniden belirlenmesi, yeni bakanlıklar kurulması, var olan
bakanlıkların birleştirilmesi, bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili
kuruluşlarının yeniden belirlenmesi için Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma
yetkisi vermektedir. Buna bağlı olarak da kamu kurum ve kuruluşlarında
istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu
görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma,
nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve
emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin konularda düzenlemelerde
bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi vermektedir.
Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin
bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti, eylem ve işlemleri
hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup
güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün
kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 7. maddesinde
“Yasama yetkisi Türk Milleti adına
Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” ifadeleri
yer almaktadır. 87. maddesinde ise “Bakanlar
Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek….” Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve
yetkileri arasında sayılmıştır. Anayasanın 91. maddesinde ise kanun
hükmünde kararnamelerin hukuksal rejiminin belirlendiği dokuz fıkradan
oluşan bir düzenlemeye yer verilmiştir.
Dava dilekçesinde ileri
sürülen birinci anayasaya aykırılık iddiası, 6223 sayılı Kanunun konusunun
ve kapsamının belirsiz olduğuna ilişkindir. Bu bağlamda,
yetki kanununun çok geniş bir alanda düzenleme yapmak üzere Bakanlar
Kuruluna yetki vermiş olduğu, çıkarılacak KHK’lerle hangi yasalarda
değişiklik yapılabileceğinin yetki kanununda sınırlı olarak sayılmadığı,
aksine, bir kısım kanun ve KHK’lerin isimleri belirtildikten sonra konuyla
ilgili “diğer kanun ve kanun hükmünde
kararnameler”in
hükümlerinde de değişiklik yapılabileceği şeklinde bir ifade kullanıldığı,
böylece kapsamın daha da belirsiz kılındığı iddia edilmektedir.
Anayasa’nın 87.
maddesinde TBMM’nin Bakanlar Kuruluna “belli konularda” KHK çıkarma yetkisi
verebileceği hükmü yer almaktadır. Bu nedenle yetki yasasında, çıkarılması
için yetki verilen KHK’lerin “konu”sunun belirtilmesi gerekmektedir. Dava
konusu kurallar bu yönden incelendiğinde 6223 sayılı Kanunun iki konuda
Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verdiği görülmektedir:
Bunlardan birincisi
özetle “Kamu hizmetlerinin
bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenmesi”dir. Bu çerçevede gerekli
görülmesi halinde yeni bakanlıklar kurulması, var olan bakanlıkların
birleştirilmesi, bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının
yeniden belirlenmesi için KHK çıkarma yetkisi verilmiştir.
İkincisi ise “Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam
edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin
atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma
ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak değişiklikler ve
yeni düzenlemeler” yapılması için KHK çıkarma yetkisi verilmiştir.
Yetki kanunu, çıkarılacak
KHK’lerin konusunu ve kapsamını bu şekilde belirleyip sınırlandırmıştır.
Yetki yasalarında, çıkarılması için izin verilen KHK’lerin konusunun
belirlenmiş olması gerekmektedir. Bununla birlikte belirlenen bu konunun
mutlaka dar kapsamlı olması gerektiği yönünde Anayasada herhangi bir kural
bulunmamaktadır. Kaldı ki, yetki kanunlarında KHK’lerle düzenlenmesi için
yetki verilen konunun kapsamının sınırlı mı yoksa geniş mi olduğu
şeklindeki bir irdelemenin, sübjektif değerlendirmeleri ortaya çıkaracağı
hususu, izahı gerektirmeyecek derecede açıktır. Ayrıca, konu ve kapsamın
belirlenmiş olduğunun söylenebilmesi için, hangi yasalarda değişiklik yapılacağının
yetki kanununda mutlaka sayma yoluyla gösterilmesi de şart değildir. Bu
nedenle, dava konusu yasa kurallarında, bir kısım kanunların isimleri
sıralandıktan sonra belirlenen bu iki konuyla ilgili “diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler”de de değişiklik
yapılabileceğinin ifade edilmiş olması, konunun belirli olmadığı iddiasına
dayanak teşkil edebilecek bir husus değildir. Zira konu ve kapsamın
belirtilmiş olması kaydıyla, belirlenen bu konu ve kapsamın sınırları içine
hangi yasa ya da KHK’lerin girdiğinin yetki yasasında sayma yoluyla
gösterilmesi şart değildir. Bu husus 1961 ve 1982 Anayasalarının konuyla
ilgili düzenlemelerinin karşılaştırılmasından da açıkça anlaşılmaktadır.
Şöyle ki, 1961 Anayasasının konuyla ilgili 64. maddesinde “Yetki veren kanunda …
yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça
gösterilmesi” şartı aranmışken, 1982 Anayasasının 91. maddesinde böyle
bir şarta yer verilmemiştir. Yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin
yetki yasasında açıkça gösterilmesi şart olmadığına göre, hangi kanunlarda
ya da KHK’lerde değişiklik yapılacağının yetki kanununda sayma yoluyla
gösterilmesi de şart değildir.
Açıklanan nedenlerle,
dava konusu yasa kurallarıyla Bakanlar Kuruluna hangi konularda KHK
çıkarılması için yetki verildiğinin belirli olmadığına ilişkin iddia
isabetli görülmemiştir.
Dava dilekçesinde ikinci
olarak, yetki yasasının zamanlaması bakımından da anayasaya aykırılıklar
taşıdığı iddia edilmiştir. Buna göre, kısa bir süre sonra seçime gidecek
olan bir hükümetin seçimden sonra gelecek olan hükümeti de bağlayacak
şekilde yetki yasası çıkarmasının Anayasa’ya aykırı olduğu ileri
sürülmüştür. Yetki yasası ile Bakanlar Kuruluna belli konularda KHK çıkarma
yetkisi verilmektedir. Bu yetkiyi kullanıp kullanmamak Bakanlar Kurulunun
takdirindedir. Bu nedenle seçimden sonra gelecek Bakanlar Kurulunun bu
suretle ipotek altına alındığı yolundaki iddialar dayanaktan yoksundur.
Ayrıca, yetki yasasının yürürlükte olacağı 6 aylık süre zarfında yeni seçimler
yapılacağı, yeni bir hükümetin kurulacağı belirtilerek yetki yasasının
hangi hükümete verilmiş olduğu yönünden de bir belirsizliğin olduğu, bu
durumun da hukuk devletinin “belirlilik” ilkesiyle bağdaşmadığı ileri
sürülmüştür. Buna karşılık, Anayasa’nın 91. maddesinin üçüncü fıkrasında “… yasama
döneminin bitmesi, belli bir süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine
sebep olmaz” denilerek bu hususta doğabilecek tereddütlerin önü
kesilmiştir.
Bir başka anayasaya
aykırılık iddiası ise, yetki yasası ve buna bağlı olarak KHK’ler
çıkarılmasını gerektiren acil, ivedi, önemli ve zorunlu bir durumun
bulunmadığına ilişkindir. Dava konusu yetki yasasıyla çıkarılması için izin
verilen KHK’ler olağan kanun hükmünde
kararnamelerdir. Bu tür KHK’lerin çıkarılabilmesi için acil, ivedi,
önemli ve zorunlu bir durumun olması gerektiğine dair Anayasa’da herhangi
bir düzenleme yer almamaktadır. Bu itibarla, yetki kanunlarının ve
KHK’lerin anayasaya uygunluğunun incelenmesinde Anayasa’da öngörülmeyen
yeni şartlar ihdas edilmesi mümkün olmadığı gibi, neyin “önemli”, “ivedi”
ve “zorunlu” olduğuna anayasaya uygunluk denetimi yapan yargı organının
karar vermesi de bu organın işlevine uygun değildir. Ayrıca bu kavramların
sübjektif nitelik taşıdığı ve göreceli olduğu da açıktır. Bu nedenle, yetki
yasası ve buna bağlı olarak KHK çıkarılmasını gerektiren acil, ivedi,
önemli ve zorunlu bir durumun olup olmadığının incelenmesi, Anayasa’da
öngörülen çerçevenin dışına taşacak ölçüde bir denetim yapılması anlamına
gelebilecektir. Oysa yetki yasaları üzerindeki denetimin, Anayasa’da öngörülen
çerçevenin sınırları içinde kalması gerekir. Bu nedenle, KHK çıkarılması
için yetki verilen konunun acil, ivedi, önemli ve zorunlu olup olmadığının
incelenmesine gerek görülmemiştir.
Öte yandan, Anayasa
Mahkemesi’nin önceki kararlarında da belirtildiği üzere, Anayasa’nın
herhangi bir hükmündeki kanunla düzenleme şartı, o konuda KHK çıkarılmasına
engel teşkil etmemektedir. Diğer bir ifadeyle, Anayasa’nın yasayla
düzenleme yapılacağını öngören her maddesi, mutlaka ve yalnız yasa
çıkarılmasını gerektiren bir anlama sahip değildir. Anayasa’da KHK’lerle
düzenlenemeyeceği açıkça belirtilen yasak alanlar hariç olmak kaydıyla,
yasayla düzenlenmesi emredilen konularda KHK çıkarılmasına bir engel
bulunmamaktadır.
Dava konusu kuralların
Anayasa’nın 7. maddesinde yer alan yasama yetkisinin devredilmezliği
ilkesine uygun olup olmadığının incelenmesine gelince: Yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesi karşısında Bakanlar Kurulunun KHK çıkarma yetkisine
sahip olmasının hukuken nasıl izah edilebileceği ile ilgili öğretideki
ayrıntılı tartışmalar bir yana bırakılırsa, Anayasa Mahkemesi’nin önceki
kararlarında da belirtildiği gibi, şayet Anayasa’da öngörülen çerçeveye
uygun bir yetki yasası ile Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi tanınmış
ise bu durumda yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı bir
durumdan söz edilemeyecektir. Yukarıda yapılan açıklamalarda gösterildiği
üzere, dava konusu yetki yasası, Anayasa’nın 91. maddesinde öngörülen
çerçevenin sınırları içinde kalmaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu yasa kuralları,
Anayasa’nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine aykırı
değildir; iptal isteminin reddi gerekir.
Serruh
KALELİ, Serdar ÖZGÜLDÜR ile Recep KÖMÜRCÜ, Yasa’nın 1. maddesinin (2)
numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralı alt bendi ile (b) bendinin
(7) numaralı alt bendi yönünden bu görüşe katılmamışlardır.
Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Yasa’nın 1. ve 2. maddelerinin tamamı yönünden bu görüşe
katılmamışlardır.
VI- SONUÇ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu
Hizmetlerinin Düzenli, Etkin Ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak
Üzere Kamu Kurum Ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev Ve Yetkileri İle Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu”nun;
A- 1. maddesinin (2)
numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralı alt bendi ile (b)
bendinin (7) numaralı alt bendinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, Serruh KALELİ, Fulya KANTARCIOĞLU, Mehmet ERTEN, Fettah OTO, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz
PAKSÜT ile Recep KÖMÜRCÜ’nün karşıoyları
ve 6216 sayılı Kanun’un 65. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince
OYÇOKLUĞUYLA,
B- 1. maddesinin kalan bölümleri ile 2.
maddesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU,
Mehmet ERTEN, Fettah OTO ile Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
27.10.2011 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Serruh KALELİ
|
Başkanvekili
Alparslan ALTAN
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Fettah OTO
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi DURSUN
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı “Kamu Hizmetlerinin
Düzenli, Etkin Ve Verimli
Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum Ve
Kuruluşlarının Teşkilat Görev ve
Yetkileri İle Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu”nun 1.
maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinde, “Kamu hizmetlerinin
bakanlıklar arasında dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak”, 19
alt bent halinde, değişiklik ve yeni düzenleme yapılacak kanunlar ve kanun hükmünde kararnameler
sıralanmış; ancak (20) numaralı alt bentte “Diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında
teşkilatlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların
bağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümlerinde” yapılacak değişiklik ve yeni
düzenlemelerin de bu kanun hükmünde
kararname (KHK) kapsamında olduğu belirtilmiştir.
Aynı şekilde 1. maddenin (2) numaralı fıkrasının
(b) bendinde “Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar,
işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil,
görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk
edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak”, 6 alt bent halinde, değişiklik
ve yeni düzenleme yapılacak kanunlar ve KHK’ler sıralanmış; ancak (7)
numaralı alt bendde “Diğer kanun ve
kanun hükmünde kararnamelerin memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile
diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,
yükselme, görevden alınma ve
emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin hükümlerinde” yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemelerin de bu
KHK kapsamında olduğu hüküm altına
alınmıştır.
1. maddenin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinde 19 alt bend
halinde ve (b) bendinde 6 alt bend halinde değişiklik
yapılacak ve yeni düzenlemelere tabi
tutulacak kanunlar ve KHK’ler
belirtildikten ve Anayasa’nın
87. maddesinde öngörülen “belli”
konu koşulu bu şekilde yerine getirildikten sonra, ayrıca (20) ve (6) no’lu alt bendlerle bu kez
konusu belli olmayacak ve net
biçimde saptanamayacak şekilde “Diğer
kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde” de değişiklik ve yeni düzenlemeler yapma
yetkisinin Bakanlar Kurulu’na
verilmesi, Anayasa Mahkemesi’nin bu
güne kadarki yerleşik içtihatları ile Anayasa’nın 7.,
87. ve 91. maddelerine aykırı düşmektedir.
Konuya açıklık getirilmesi amacıyla, Anayasa
Mahkemesi’nin konuya ilişkin kararlarına işaret etmek yararlı olacaktır:
- Anayasa Mahkemesi’nin 12.10.1988 günlü, 3479
sayılı Yetki Kanunu’nu denetlediği 1.2.1990 tarih ve E:1988/64, K.1990/2
sayılı kararında (R.G. 21.4.1990, S. 20499) “…Bu Yasanın amacı, memurlar ve diğer
kamu görevlilerinin çalışmalarında müessiriyeti artırmak ve kamu hizmetlerinin düzenli,
süratli, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin etmektir. Niteliği itibariyle uzun süreli
ve çok
yönlü çalışmaları zorunlu kılan
personel mevzuatı genelde ivediliği gerektiren bir konu olarak
değerlendirilemez… Memurları ve diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında
müessiriyeti artırmak ve kamu
hizmetlerinin düzenli, süratli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini temin
etmek amacıyla bunların idari, mali
ve sosyal haklarında iyileştirmeler yapmak, kısa sürede gerçekleştirilebilecek
işlerden değildir… bu işin KHK’lerle düzenlenmesi, parlamentonun yasama
yetkisinin bu
konularda işlerliğini kaybetmesi ve yürütmeye devri sonucunu doğurur…” gerekçesiyle
Yetki Yasası’nın ilgili maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi’nin 20.10.1988 günlü, 3481 sayılı Yetki
Kanunu’nu denetlediği 23.6.1990 tarih ve E.1988/62, K.1990/3 sayılı kararında (R.G. 12.10.1990,
S.20663) “… Anayasanın 91 inci maddesi yetki yasasında Bakanlar Kuruluna
verilen yetkinin amacı, kapsamı ve ilkelerinin de belirtilmesini zorunlu kılmıştır. KHK’nin amacı ve kapsamı da konusu gibi
geniş içerikli, her
yöne çekilebilecek yuvarlak ve genel anlatımlarla
gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır… Yetki yasasının gerekçesinde
güdülen amacın, Bakanlar Kurulunun ivedi çözümler getirmesi ya da kısa
sürede etkin önlemler alması için yetkilendirilmesi olmayıp, uzun
ve yoğun çalışmaları gerektiren bir alanda yürütme organına kolaylık
sağlamak olduğu belirtilmektedir… Verilen yetkinin amaç, kapsam ve ilkeler
açısından sınırları kesin çizgilerle gösterilmemiştir. Amaç ve kapsam çok
geniş ve genel anlatımlarla belirtildiğinden, verilen yetki, amaç ve kapsam
bakımından sınırsız gözükmektedir…” gerekçesiyle Yetki Yasası’nın ilgili
maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi’nin 24.6.1993 günlü, 3911
sayılı Yetki Kanunu’nu
denetlediği 16.9.1993 tarih ve E.1993/26, K.1993/28 sayılı
kararında (R.G. 8.10.1993, S.21722) “…Verilen yetkiler çok geniş bir alanı
kapsamaktadır. Bu alanın boyutu personel reformuna ve örgütsel yapının tüm
ayrıntılarına kadar uzunırken, özelleştirmeye ilişkin tüm konuları kapsamakta,
kamu taşınmazları konusunda her
türlü tasarruf yapabilme hakkını içermekte; sosyal güvenlik, bankacılık ve
sigortacılık sektörlerinin önemli yasalarında değişiklik yapılmasını
olanaklı kılacak biçimde genişliğe ulaşmaktadır… Böylece, Bakanlar
Kuruluna, emeklilik, özelleştirme, kamu taşınmazları, sosyal güvenlik ve bankacılık, sigortacılık gibi çok
çeşitli konularda çok geniş bir
yetki verildiği; özelleştirme konusunda çıkarılacak KHK için KHK’nin amaç ve kapsamının, diğerlerinde
ise amaç, kapsam ve ilkelerin hiç gösterilmediği, bu belirsizliğin sonuçta, amaç ve kapsam sınırsızlığına kadar
vardığı, böylece TBMM’nin yürütme
organına, yasama yetkisini sınırsız
biçimde kullanma olanağı
sağladığı görülmektedir…” gerekçesiyle Yetki Yasası’nın ilgili maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi’nin 31.5.1995 günlü, 4109
sayılı Yetki Kanunu’nu denetlediği 4.7.1995 tarih ve E:1995/35, K.1995/26 sayılı kararında (R.G. 2.11.1995, S.22451) “…KHK çıkarma
yetkisi, kendine özgü sınırlı ve ayrık durumlarda kullanılabilecek bir
yetki olup, Anayasaya getiriliş amacına uygun olarak çıkarılmalıdır. TBMM tarafından Bakanlar Kuruluna yasama yetkisinin
devri anlamına gelebilecek nitelikte geniş kapsamlı yetki verilmesi,
yasama ve yürütme erki arasındaki
dengeyi bozar, yürütme organına üstünlük sağlar. Bu durum ise parlamenter
demokrasinin dayanağı olan kuvvetler ayrılığı ve Anayasanın 2. maddesindeki
demokratik hukuk devleti ilkesi ile çelişir… Anayasa Mahkemesinin bundan
önceki kararlarında da; örgütlenmeye
ilişkin işlemlerin ivedi ve zorunlu olmadığı, bu konuların özelliği
nedeniyle uzun süreli ve çok yönlü çalışmaları zorunlu kıldığı, bir plâna
dayalı olarak ve sık sık değiştirilmeyecek
biçimde yasal kurallarla düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir…”
gerekçesiyle Yetki Yasası’nın ilgili maddelerinin iptaline karar
verilmiştir.
- Anayasa Mahkemesi’nin 8.6.1995 günlü, 4113 sayılı
Yetki Kanunu’nu denetlediği 19.9.1995 tarih ve E.1995/44, K.1995/44
sayılı (R.G. 29.9.1995, S.22419) ile
19.9.1995 tarih ve E.1995/39, K.1995/45 (R.G. 20.4.1996, S.22617) sayılı
kararlarında “…Yetki yasasında Bakanlar
Kurulunun hangi konularda KHK çıkarabileceği açıkça belirtilmeli ve verilen yetki, konu yönünden mutlaka
belirgin olmalıdır. Yetki
yasasında, çıkarılacak KHK’lerin amaç, kapsam ve ilkelerinin
belirtilmesinden amaç; Bakanlar Kurulunun kendisine verilen yetki ile
neleri gerçekleştirebileceğinin açıklıkla gösterilmesidir. KHK’nin amacı,
kapsamı ve ilkeleri de konusu gibi geniş içerikli, her yöne çekilebilecek
yuvarlak ve genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik biçimlerde
yorumlanmaya elverişli olmamalıdır…” gerekçesiyle Yetki Yasası’nın ilgili
maddelerinin iptaline karar verilmiştir.
Yukarıda işaret edilen Mahkememiz kararlarının
gerekçelerinden de açıkça anlaşılacağı üzere; iptal istemine konu 6223
sayılı Yetki Kanunu’nun 1. maddesinin
(2) No’lu fıkrasının (a) bendinde 19 alt bend, (b) bendinde 6 alt bend
halinde, NASILKİ belli konu
koşulunu yerine getirmek üzere sayılarak yazılan ve bu nedenle de
Anayasa’ya aykırılık kapsamında değerlendirilmeyen niteleme gibi bir
açıklık, netlik, belirlilik içermeyen 20 ve 6 No’lu alt bentlerde yer alan “Diğer Kanun ve KHK’lerin ….” şeklindeki
kuralın, hangi Kanun ? hangi KHK ? sorusunu sordurarak bir bilinmeyene işaret etmesi,
düzenlemenin amaç ve kapsam yönünden çok geniş ve genel anlatımla, ilgili ilgisiz tüm
mevzuatı değiştirme yetkisi tanıması itibariyle ucu açık bir mahiyet arzetmesi
karşısında, artık “belli” bir konu ve kanundan da söz
edebilmeye imkân yoktur ve bu somut
tespit sözkonusu kuralları Anayasa’ya aykırılıkla
sakatlamış bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, ilgili kuralların iptali
gerektiği kanısına vardığımızdan; çoğunluğun aksi yöndeki kararına
katılamıyoruz.
Başkanvekili
Serruh
KALELİ
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin
Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu
Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine
İlişkin Konularda Yetki Kanunu’nun iptali istenilen 1. maddesinde, Kanun
Hükmünde Kararname (KHK) ile değişiklik ve yeni düzenleme yapılacak kanun
ve KHK’ler sayılmış, ayrıca diğer kanun ve KHK’lerin görev, yetki, merkez,
taşra ve yurt dışında teşkilâtlanma esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve
ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerine ilişkin hükümleri ile kamu
personelinin atanma, nakil görevlendirme, seçilme, terfi, yükselme, görevden
alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin hükümleri de
yetki kapsamına alınmıştır. 2.
maddede ise göz önünde bulundurulacak ilkeler ve yetki süresine yer
verilmiştir.
Yetki Yasası ve KHK’lerle ilgili hükümler
Anayasa’nın 87. ve 91. maddelerinde düzenlenmiştir. Bakanlar Kurulu’na
“belli konularda” KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, 87. maddede TBMM’nin
görev ve yetkileri arasında sayılmış, 91. maddede ise KHK çıkarılmasına
yetki veren yasada bulunması zorunlu hususlar belirtilmiştir. Buna göre,
yetki yasasında, çıkarılacak KHK’nin amacı, kapsamı, ilkeleri, yetki süresi
ile bu süre içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının
gösterilmesi gerekmektedir. Bakanlar Kurulu’na verilen yetki, konu, amaç,
kapsam, ilke ve süre ile sınırlı bir yetki olduğundan yetki yasasının, bu
unsurları, somutlaştırarak Bakanlar Kurulu’na çerçeve çizmesi Anayasal bir
zorunluluktur. Ayrıca, 91. maddenin sekizinci fıkrasında, yetki
yasalarının, TBMM komisyonları ve Genel Kurulu’nda öncelik ve ivedilikle
görüşüleceği öngörülmüş ancak, görüşülmemesi halinde nasıl bir yol izleneceği
belirlenmemiş, bu konuda yaptırım getirilmemiştir. Anayasa’nın 91.
maddesinin birinci fıkrasında sayılan hallerde de KHK çıkarılamayacağı
belirtilerek yasama organı ve buna paralel olarak Bakanlar Kurulu için söz
konusu yetkinin kullanılamayacağı bir alan oluşturulmuştur.
Anayasa’nın 7., 87. ve 91.
maddelerinin birlikte incelenmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir
yetki olup, TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında, KHK
çıkarma yetkisinin, kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu bu nedenle
yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek biçimde
yaygınlaştırılamayacağı anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, maddenin Danışma
Meclisi’nde görüşülmesi sırasında KHK çıkarabilmesi için hükümete yetki
verilmesinin nedeni “…çok acele hallerde hükümetin elinde uygulanacak bir
seri kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne
gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir…”
biçiminde açıklanmış; Anayasa Komisyonu Başkanı’nca da “Kanun hükmünde
kararname… yasama meclisinin acil bir durumda,
kanun yapmak için geçecek sürede çıkaracağı kanun ihtiyacı, halledilmesi
gereken meseleyi çözemeyeceğine; o zaman çok geç kalınacağı endişesinden
kaynaklanan bir müessesedir ve bu müessese bunun için kurulmuştur.”
denilerek, getirilen düzenlemenin amacı vurgulanmıştır.
Bütün ayrık durumlarda olduğu gibi, KHK çıkarma
yetkisinin sınırlarının da genişletilmemesi, yasama belgelerinde yer alan
getiriliş amacı dışında kullanılmaması ve yaygınlaştırılarak yasama
yetkisinin devri sonucunu doğurmaması gerekir. TBMM’nde öncelik ve
ivedilikle görüşülme zorunluluğuna uyulmamasının bir yaptırıma bağlanmamış
olması, yasama organının bu konudaki denetimini etkisiz hale getirdiğinden,
söz konusu yetkinin olabildiğince dar kapsamlı kullanılmasının, Anayasa’nın
91. maddesinin getiriliş amacıyla bağdaşmayan tasarrufların önlenmesi bakımından
büyük önem taşıdığı açıktır.
Öte yandan, Anayasa’daki ilkelere uygun olarak
çıkarılması koşuluyla yetki kanunları ile Bakanlar Kurulu’na tanınan
yetkinin, KHK çıkartılarak somutlaştırılmadığı sürece, süratle önlem
alınmasını gerektiren konularda sorunların gecikmeden çözümlenebilmesi
amacına yönelik olarak kullanılıp kullanılmayacağını belirleme olanağı
bulunmadığından, bu tür denetimin KHK aşamasında yapılması kuşkusuz daha
doğru bir yöntemdir. Ancak, yetki kanununun, konu ve içerik bakımından çok
geniş bir alanı kapsamı nedeniyle aciliyet ve
ivediliğin söz konusu olamayacağının açıkça anlaşıldığı durumlarda
Anayasa’ya uygunluk denetiminin KHK aşaması beklenmeksizin
yapılabileceğinde duraksamaya yer yoktur.
6223 sayılı Yasa’nın dava konusu 1. maddesinin (1)
numaralı fıkrasının (a) bendi ile, kamu
hizmetlerinin bakanlıklar arasında dağılımının yeniden yapılandırılması
kapsamında tüm devlet teşkilâtı ve bunların, görev, yetki ve kadrolarının
belirlenmesi; (b) bendi ile de kamu personelinin tamamının, atanmalarından
emekliliklerine kadar bütün özlük haklarının düzenlenmesi için Bakanlar
Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi verilmiş, bununla da yetinilmeyerek aynı
maddenin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin (20) numaralı alt bendi ile
fıkrada isimleri sayılarak değişiklik yapılabilmesine izin verilen kanun ve
KHK’lere ek olarak tüm devlet teşkilâtı, aynı fıkranın (b) bendinin (7)
numaralı alt bendi ile de (b) bendinde sayılan kanun ve KHK’ler dışında
kalan kamu personelinin tamamı kapsama alınarak sayma yönteminin getirdiği
sınırlama ortadan kaldırılmış, böylece Bakanlar Kurulu’na teşkilât ve
personel konusunda sınırsız bir düzenleme yetkisi verilmiştir.
Bu durumda, dava konusu kurallarla tanınan
yetkinin, TBMM’nin, Bakanlar Kurulu’na ancak belli konularda KHK çıkarma
yetkisi verebileceğini öngören Anayasa’nın 87. maddesi kapsamında
değerlendirilemeyeceği açıktır. Ayrıca, tüm devlet teşkilâtını ve
personelini kapsayan bir yetkilendirmenin, Anayasa’nın 87. maddesinin
amacına uygun olarak öncelik ve ivedilik unsurlarını taşıdığı da ileri
sürülemez.
Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasına göre,
siyasi haklar ve ödevlerin KHK’lerle düzenlenmesi olanaklı değildir. Kamu
hizmetlerine girme hakkının düzenlendiği 70. maddeye Anayasa’nın “siyasal
haklar ve ödevler” başlıklı bölümünde yer verilmiştir. Bu maddede, Her
Türk’ün, kamu hizmetlerine girme hakkına sahip olduğu, hizmete alınmada
görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemeyeceği
belirtilmiş, Madde gerekçesinde de “Kamu hizmetlerine girme vatandaşların
en tabii hakkıdır. 1961-1980 arası, siyasi partilerin, uygulamada pek titizlik
göstermedikleri bir maddedir. Prensip olarak, kamu hizmetlerine girme hakkı
1961 Anayasasında olduğu gibi aynen muhafaza edilmiştir. Ancak kamu
hizmetine alınacak memur ve kamu görevlileri ile ilgili düzenlemede bu
hakkın kötüye kullanılmasını önleyecek hükümler getirilmiştir.” denilerek,
Madde’nin düzenlenmesindeki amaç belirtilmiştir. Buna göre, kamu
hizmetlerine girme hakkının, KHK’lerle düzenlenemeyeceğinde duraksamaya yer
yoktur. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun dava konusu 1.
maddesinin 1 numaralı fıkrasının (b) bendinde, “Kamu kurum ve kuruluşlarında
istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu
görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma,
nakil, görevlendirme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye
sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin konularda düzenlemede bulunmak üzere
Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi” verildiği
belirtilmiştir. Böylece Bakanlar Kuruluna memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin seçilmeleri, atanmaları, görevden alınmaları ve emekliye
sevk edilmeleri gibi Anayasa’nın, 70. maddesinde düzenlenen kamu
hizmetlerine girme hakkıyla ilgili konularda da KHK çıkarma yetkisi
verilmiştir. Bu durumun, siyasi haklar ve ödevlerle ilgili alanlarda, KHK
çıkarılmasına izin vermeyen Anayasa’nın 91. maddesiyle bağdaşmadığı
açıktır.
Belirtilen nedenlerle 6223 sayılı Yasa’nın amaç ve
kapsamını belirleyen 1. maddesi ve bu doğrultuda ilkeler öngören 2.
maddesinin Anayasa’nın 7., 87. ve 91. maddelerine
aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne
katılmıyoruz.
Öte yandan, 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 65. maddesinin birinci
fıkrasında, “Genel Kurul ve bölümler kararlarını katılanların salt
çoğunluğuyla alır. Oyların eşitliği halinde başkanın bulunduğu tarafın
görüşü doğrultusunda karar verilmiş olur” denilmektedir. Buna
göre, kararlarda salt çoğunluk sağlanamayarak oyların eşit çıkması
durumunda ortada oy çokluğuyla alınmış bir karar bulunmayıp, yasa gereği
başkanın bulunduğu tarafın görüşü doğrultusunda verilmiş sayılan bir karar
söz konusu olduğundan, kısa kararın (A) bölümünde, “6216 sayılı Yasa’nın
65. maddesi uyarınca” karar verildiğinin belirtilmesiyle yetinilmesi “oy
çokluğu” ifadesinin kullanılmaması gerekir. Bu yönden de çoğunluk
görüşüne karşıyız.
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Fettah
OTO
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
6.4.2011 günlü, 6223 sayılı “Yetki Kanunu”nun 1. ve
2. maddelerinin Anayasa’ya uygunluğunun incelenmesi.
İptali istenilen kurallar ile kamu hizmetlerinin
bakanlıklar arasındaki dağılımının yeniden belirlenerek, bu hizmetlerin
düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesinin;
atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma
ve emekliye sevk edilme konularında düzenlemeler yapılmak suretiyle de kamu
kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memur, işçi, sözleşmeli personel
ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliklerinin artırılmasının
sağlanması için, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname (KHK) çıkarma
yetkisi verilmekte, bunun için de toplam yirmi beş kanun ve kanun hükmünde
kararnamede değişiklik ve yeniden
düzenleme yapma imkânı tanınmakta, ayrıca, “Diğer kanun ve kanun hükmünde
kararnamelerin görev, yetki, merkez, taşra ve yurt dışında teşkilatlanma
esasları, kadrolar, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve
ilgilerine ilişkin hükümlerinde” biçimindeki düzenlemelerle de diğer kanun ve kanun hükmünde
kararnameler kapsama alınmaktadır.
Anayasa’nın Başlangıç’ının
dördüncü paragrafında, kuvvetler ayrımının Devlet organları arasında
üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli devlet yetki ve görevlerinin
kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği
olduğuna işaret edildikten sonra, 6. maddesinde, egemenliğin yetkili
organlar eliyle kullanılacağı, 7. maddesinde yasama yetkisinin Türkiye
Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) olduğu ve devredilemeyeceği, 8. maddesinde,
yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından
Anayasa ve yasalara uygun olarak yerine getirileceği, 9. maddesinde de
yargı yetkisinin bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir.
Anayasa’nın 87.
maddesinde, TBMM’nin görev ve yetkileri arasında Bakanlar Kurulu’na belli
konularda KHK çıkarma yetkisi verilmesi de sayılmıştır. Anayasa’nın
91. maddesinde ise kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisinin verilemeyeceği yasak alanlar belirtildikten
sonra, yetki veren yasada, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının,
ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden çok kararname
çıkarılıp çıkarılamayacağının belirtilmesi aranmış ve yetki yasalarının
TBMM komisyonları ve Genel Kurulu’nda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği de
hükme bağlanmıştır.
TBMM’ne ait bulunan
yasama yetkisi, devredilemeyen, genel ve asli bir yetkidir. KHK çıkarma
yetkisi ise Anayasa’da sınırları belirtilen, belli konular için verilebilen
kendine özgü ve istisnaî (müstesna) bir yetkidir. Kuvvetler ayrımı
çerçevesinde devredilemeyen bir görev olan yasama yetkisine, istisna olarak
getirilen KHK çıkarma yetkisinin çabukluk gerektiren belli ve önemli
konularda, teknik düzenleme gerektiren alanlarda ya da değişkenlik gösteren
durumlarda ihtiyaç duyulan düzenlemeleri yapmak üzere verilen bir yetki
olduğunda duraksama bulunmamaktadır. Bu belirleme, KHK
çıkarma yetkisi verilmesinin getiriliş amacında mevcut olduğu gibi, yetki
verilmesi için öngörülen özel yöntemlerden, devredilemeyen genel ve asli
bir yetkinin istisnası olmasından ve Danışma Meclisi’nin KHK görüşmeleri
sırasında “...çok acele hallerde hükümetin elinde uygulanacak bir seri
kural olmadığı için, acele olarak çıkarılıp ve hemen olayın üstüne
gidilmesi gereken hallerde çıkarılması için bu düzenleme getirilmiştir...”
şeklindeki açıklamalardan anlaşılmaktadır.
Bu konu, Anayasa Mahkemesi’nin
20.3.2001 günlü ve E.2001/9, K.2001/56 sayılı kararında incelenerek “…Anayasanın 7., 87. ve 91. maddelerinin birlikte
değerlendirilmesinden, yasama yetkisinin genel ve asli bir yetki olması,
TBMM’ne ait bulunması ve devredilememesi karşısında KHK çıkarma yetkisinin
kendisine özgü ve ayrık bir yetki olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle bu
yetki, yasama yetkisinin devri anlamına gelecek ya da bu izlenimi verecek
biçimde yaygınlaştırılıp genelleştirilmemelidir. KHK’ler ancak ivedilik
gerektiren belli ve önemli konularda, kısa süreli yetki yasaları temel
alınarak, etkin önlemler ve zorunlu düzenlemeler için yürürlüğe konulur…”,
“...Yetki yasalarına kullanma süreleri uzatılarak süreklilik kazandırılması
ve her konuda KHK’lerle düzenlemelere gidilmesi, “önemli, zorunlu ve ivedi
durumlar” dışında bu yetkinin verilmesi yasama yetkisinin devri anlamına
gelir. Böylece yasama, yürütme ve yargı erki arasındaki denge bozularak
yürütme, yasama organına karşı üstün duruma gelir…” biçiminde açıklamalarda
bulunulmuş ve bir çok kararında da benzer yorumlar
yapılmıştır.
İptali istenilen kurallarla kamu hizmetlerinin
düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesi, kamu
kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen personel ile diğer kamu
görevlilerinin çalışmalarında etkinliklerinin artırılması için Bakanlar
Kuruluna toplam yirmi beş kanun ve KHK de değişiklik ve yeniden düzenleme yapma yetkisi verilmiş,
ayrıca, diğer kanun ve kanun hükmünde kararnameler de kapsama dâhil
edilmiştir. Yetki Yasası’nda isimleri sayılan yirmi beş kanun ve KHK’nin
amaçları, yürürlükte geçen süreleri, düzenledikleri alanlar ile Bakanlar
Kurulu’na verilen yetkinin amacına bakıldığında, ortada KHK’lerle düzenleme yapılmasını gerektiren önemli, zorunlu,
aceleyi gerektiren, teknik düzenlemeye ihtiyaç duyulan ve değişkenlik gösteren bir durumun bulunmadığı, kapsama dâhil edilen diğer kanun ve
KHK’lerin de Yetki Yasası’nda isimleri sayılan kanun ve KHK’lerden bu
anlamda bir farklarının olmadığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, Yetki Yasası, yirmi beş kanun ve KHK gibi
esasen geniş kapsamlı sayılan mevzuatta değişiklik yapılması için yetki
vermekle yetinmemiş, 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının, (a) bendinin
20. sırasındaki ve (b) bendinin 7. sırasındaki düzenlemeler ile kapsamını
daha da genişleterek genelleştirmiştir.
Diğer taraftan, Yetki Yasası’nın
1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (a) bendinin 20. ve (b) bendinin 7.
sıralarındaki kurallar ile sınırları geniş ve belirsiz olan konularda
düzenleme yapmak üzere Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verilmesi,
Anayasa’nın 87. maddesinde
belirtilen belli konular kavramı içinde sayılması gereken bir yetkilendirme
olarak kabul edilmesi de mümkün değildir.
6223 sayılı “Yetki Kanunu”nun 1. ve 2. maddeleri
uyarınca Bakanlar Kurulu’na verilen yetki ile Yetki Kanunu’nda sayılan ve
kapsama alınan kanun ve KHK’lerde önemli, zorunlu, acele olarak değişiklik yapma ve yeniden
düzenleme yapılmasını gerektiren bir durumun bulunmadığı, sınırları geniş
ve belirsiz olan konularla kapsamın genişletilerek genelleştirildiği ve
böylece kapsamın belirsizleştirildiği gözetildiğinde, söz konusu Yasa ile
yasama yetkisinin devredildiğinin kabulü gerekmektedir.
Öte yandan, Anayasa’nın 70. maddesinde yer alan,
kamu hizmetlerine girme hakkı, bu hizmete girenlerin görevde kalma hakkının
da bir güvencisidir. Atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi,
yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme konularında düzenlemeler
yapılmak üzere Bakanlar Kuruluna yetki veren kural, KHK ile kamu hizmeti
görevinde bulunanların görevden alınmalarını ve emekliye sevk edilmelerini
mümkün hale getirmiştir. Anayasanın 91. maddesinde, Anayasanın dördüncü
bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevlerin, KHK ile düzenlenemeyeceği
belirtilmiştir. Görevde kalma hakkının güvencesi olan 70. maddede ise
Anayasanın dördüncü bölümünde yer almaktadır. Buna göre, Bakanlar Kuruluna
verilen görevden alma
ve emekliye sevk etmeyi de içeren bu yetki yasak alan
içinde kalmaktadır.
Açıklanan nedenlerle 6223 sayılı “Yetki Kanunu”nun
1. ve 2. maddeleri Anayasa’nın,
Başlangıç bölümünde yer alan kuvvetler ayrımına, 7.,
87. ve 91. maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.
Bu düşüncelerle redde ilişkin görüşlere katılmadım.
Üye
Mehmet
ERTEN
KARŞIOY YAZISI
6223 sayılı Kanun’la, kamu hizmetlerinin düzenli,
etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak üzere kamu kurum ve
kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkileri ile kamu görevlilerine ilişkin
konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkartmak için Bakanlar Kurulu’na yetki
verilmiştir.
Anayasa’nın 5. maddesinde Devletin temel amaç ve
görevleri belirtilmiş; çeşitli maddelerinde de bu görevlerin
somutlaştırılması bağlamında Devletin ilgili konularda gerekli tedbirleri
alacağı ayrıca ifade edilmiştir. Yasama, yürütme ve yargı erklerinin hangi
organlarca kullanılacağı sırasıyla 7., 8. ve 9.
maddelerde hükme bağlanmış; kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel
ilkeler de 128. maddede yer almıştır.
Kamu hizmetlerinin düzenli, etkin ve verimli bir
şekilde yürütülmesi esasen Devletin asli ve sürekli görev alanı olup,
devlet hayatına yön veren tüm düzenlemeler ve İdare’nin tüm faaliyetleri bu
kapsamda mütalaa olunabilir.
Anayasa’nın 91. maddesinde Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nin Bakanlar Kurulu’na Kanun Hükmünde Kararname (KHK) çıkarma
yetkisi verebileceği belirtilmiş, maddenin ikinci fıkrasında bu amaçla
çıkarılacak yetki kanununun, KHK’nin amacını, kapsamını, ilkelerini,
kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını
göstereceği öngörülmüştür.
Dava konusu 6223 sayılı Kanun’un 1. maddesinde amaç
ve kapsam, 2. maddesinde de ilkeler ve yetki süresi belirtilmiştir. Birinci
madde Bakanlar Kurulu’na merkezi idare teşkilatında her türlü değişikliği
yapma yetkisini verdiği gibi, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen
memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin
atanma, nakil, görevlendirme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve
emekliye sevk edilme usul ve esaslarında da düzenlemelerde bulunma
yetkisini vermiştir.
Anamuhalefet Partisi, dava dilekçesinde, yetki yasasının çok geniş bir alanı
kapsaması ve belirsiz olması, ayrıca ortada önemli, ivedi ve zorunlu bir
ihtiyaç yokken Bakanlar Kurulu’na bu kadar geniş yetkiler verilmesinin
yasama yetkisinin devri anlamına geldiğini öne sürerek Kanun’un 1. ve 2.
maddelerinin Anayasa’nın 2., 7., 87. ve 91. maddelerine
aykırılıktan dolayı iptali isteminde bulunmuştur.
İstemin reddi yönünde verilen karara aşağıdaki
nedenlerle katılmıyorum:
Anayasa’nın doğru yorumlanabilmesi bakımından
öncelikle, KHK’nin ne olduğu, hangi tarihsel ihtiyaçlardan doğduğu, hangi
tarihsel evrelerden geçerek Anayasa’daki bugünkü şekline geldiği üzerinde
durulmalıdır.
Kanun Hükmünde Kararname ilk anayasa
denememiz diyebileceğimiz 1876 Osmanlı Anayasası (Kanun-u Esasi) ile Türk
hukukuna girmiştir.
1876 tarihli Osmanlı Kanun-u Esasisinin 36.
maddesinde Heyet-i Vükelaya (Bakanlar Kurulu) geçici kanun çıkarma yetkisi
verilmişti. Madde metni şöyledir:
“Meclis-i Umumi mün’akit
olmadığı zamanlarda Devleti bir muhataradan veya emniyet-i umumiyeyi halelden vikaye için bir zaruret-i mübreme zuhur ettiği ve bu bapta vazına lüzum görülecek kanunun müzakeresi için Meclisin
celp ve cem’ine vakit müsait olmadığı halde Kanun-u Esasi ahkamına mugayir olmamak üzere Heyet-i Vükela tarafından verilen kararlar, Heyet-i Mebusan’ın içtimaiyle verilecek karara kadar ba irade-i seniye, muvakkaten kanun hüküm ve kuvvetindedir”. Maddenin sonuna 1909 yılında yapılan değişiklikle
“… ilk içtimada Heyet-i Mebusan’a
tevdi edilmek lazımdır” ibaresi eklemiştir. Buna
göre, Osmanlı Genel Meclisi toplantı halinde olmadığı zamanlarda Devleti
bir tehlikeden korumak veya kamu güvenliğine bir zarar gelmesini önlemek
için acil bir ihtiyaç
doğduğunda, bu konuda çıkarılması gerekli görülecek kanunun görüşülmesi
için Meclisin toplantıya çağırılmasına vakit bulunmadığı takdirde Anayasa
hükümlerine aykırı olmamak kaydıyla Bakanlar
Kurulu tarafından verilecek kararlar, Mebusan
Meclisinin toplanarak karar vermesine kadar Padişah onayıyla geçici kanun hüküm ve kuvvetinde
olacaktır.
Osmanlı Meclisi Umumisi Meclisi iki meclisten (Mebusan ve Ayan)
meydana gelmekteydi. Meclis yılda sadece birkaç ay toplanırdı.
Toplantıların açılış ve kapanışı da Padişahın takdirine göre olurdu.
Yasalar, her iki mecliste her madde ayrı ayrı ve
sonra da tümüyle oylanarak onaylanmak suretiyle yapılırdı. Yani oldukça
yavaş işleyen bir sistem söz konusudur. Sürekli savaş ve gailelerle boğuşan
Osmanlı Devletinde ilk Anayasa deneyine girişilirken böyle bir kuruma
ihtiyaç duyulmuştur. 1908’de İkinci Meşrutiyetin ilanından sonra iş başına
gelen İttihat ve Terakki döneminde
“kanunu muvakkat” yöntemine yaygın şekilde başvurulmuştur. Enver
Paşa’nın tarihe geçen “yok kanun, yap kanun” sözünün ortaya koyduğu gibi,
İttihat ve Terakki yöneticileri gerek duydukları yasaları Meclisi devreye
sokmaksızın, bu yöntemle süratle çıkarabilmekteydiler. Yine de bu dönemde,
oldukça başarılı ve sistematik kanunların da yapıldığını belirtmek yerinde
olur. Nitekim, Memurin Muhakematı
Hakkında Geçici Kanun, Cumhuriyet döneminde de uzun yıllar uygulanmıştır.
Cumhuriyet döneminde 1921 ve 1924
anayasalarında KHK kurumuna yer verilmemiştir. 1961 Anayasasında da yer
almayan bu kurum,Türk Anayasa sistemine 1971
askeri müdahalesi ile geri gelmiştir.
12 Mart muhtırası ile görevdeki Hükümet istifaya zorlandıktan sonra,
partisinden istifa ettirilerek tarafsız hale getirilen bir Başbakan başkanlığında
teknokrat ağırlıklı bir hükümet kurdurulmuştur. Siyasi tabanı olmayan bu
hükümetin “anarşi” ortamında iki meclisli (Millet Meclisi ve Cumhuriyet
Senatosu) bir sistemde icraat yapabilmesi için KHK müessesesinin Anayasaya
konması yoluna gidilmiştir. Bu amaçla 20.9.1971 tarihli ve 1488 sayılı
Kanunla Anayasa’nın 64. maddesi şu şekilde değiştirilmiştir:
“… (ikinci fıkradan itibaren) Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler
çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren kanunda, çıkarılacak kararnamelerin
amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin ve yürürlükten
kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanun hükmünde
kararnamede de yetkinin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesi
lazımdır.
Bu kararnameler, Resmi Gazetede
yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak kararnamede yürürlük tarihi
olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmi
Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasa’nın ve yasama meclisleri
içtüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak
komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce
ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük
Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet
Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmi Gazetede yayımlandığı
tarihte yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin
değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmi Gazetede yayımlandığı gün
yürürlüğe girer.
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel hak ve hürriyetler ile dördüncü bölümünde
yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle
düzenlenemez. Anayasa Mahkemesi, bu kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da
denetler”.
Değişikliğin gerekçesinde “Parlamenter rejimlerde
kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu nedeniyle, bir zaman
aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadi ve
sosyal şartların gereği olarak, bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında
yürürlüğe konulabilmesi çağdaş Devlet anlayışının tabii bir sonucu olarak
karşımıza çıkmaktadır.” denilmiştir. 1961 Anayasası’nda, savaş ve
sıkıyönetim hallerinde çıkarılacak kanun hükmünde kararnameler hakkında
özel hükümler yer almamıştır.
Kanun hükmünde kararname müessesesi,
1982 Anayasası’na daha da genişletilerek girmiştir. Anayasa’nın 91. maddesinde genel olarak kanun
hükmünde kararnameler; 121. maddesinin son fıkrasında olağanüstü hal
süresince çıkarılabilecek kanun hükmünde kararnameler; 122. maddesinin ikinci
ve üçüncü fıkralarında da sıkıyönetim süresince çıkarılabilecek kanun
hükmünde kararnameler düzenlenmiştir. Anayasa’nın 148. maddesinde ise
olağanüstü hallerde, savaş ve sıkıyönetim hallerinde çıkarılan kanun
hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı
iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’nde dava açılamayacağı belirtilmiştir. Bu
düzenlemeler Anayasa’ya Milli Güvenlik Konseyi tarafından koydurulmuştur. Böylece, 12 Eylül 1980
askeri darbesini yapan kadro, Osmanlı Kanunu Esasisinde devletin bir
tehlikeye düşmesi ihtimaline karşı, Meclisin toplanamadığı dönemlerde
Bakanlar Kurulu’na, ivedi ihtiyaçlar karşısında geçici kanun çıkarma
konusunda yetki verilmesi amacına yönelik düzenleme ile 1961
Anayasasındaki, kanun yapma sürecinin uzun ve karmaşık olasından doğan
sakıncaları önlemek ihtiyacına dayanan düzenlemeyi birleştirmiş; hem yetki
kanununa dayanan kanun hükmünde kararname müessesesini hem de herhangi bir
yetki kanununa dayanmayan, üstelik Anayasallık denetimi olmayan bir hukuk ucubesini Anayasamıza koymuştur.
Kuşkusuz bu düzenleme mutlaka gerekliyse, hiç olmazsa, Anayasa
yargısına açık tutulması ancak verilecek bir iptal kararının sıkıyönetim
veya olağanüstü halin kalktığı tarihte yürürlüğe girmesi öngörülerek, temel
haklara daha saygılı bir yol izlenebilirdi. 1982 Anayasası bu haliyle,
Osmanlı Hukukunun temel belgelerinden olan Mecelle-i Ahkamı Adliye’nin, hukukun genel
prensiplerini yansıtan “Zaruretler
memnu olanı mubah kılar. Mani zail oldukta yasak avdet eder” kuralının
dahi gerisindedir.
Batı ülkelerinin bazılarında olağanüstü durumlarda
geçerli benzer düzenlemeler varsa da, soğuk savaşın bitiminden sonra hiçbir
ileri demokrasi bu yöntemleri kullanmamıştır.
Anayasa’nın Başlangıç bölümünde “Kuvvetler ayrımının, Devlet
organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet
yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir
işbölümü ve işbirliği olduğu” belirtilmiş; 7. maddesinde yasama yetkisinin
Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) olduğu
vurgulanmıştır. Anayasanın Üçüncü Kısmının Birinci Bölümünde TBMM’nin
kuruluşu, üyeliği ve işleyişi düzenlenmiş; bu bağlamda 88.maddede kanun
tasarı ve tekliflerinin TBMM’de görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle
düzenleneceği belirtilmiş, 95. maddede içtüzük hükümlerinin, siyasi parti
gruplarının Meclisin bütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını
sağlayacak yolda düzenleneceği öngörülmüştür. Anayasa’nın 97. maddesine
göre “TBMM Genel Kurulundaki
görüşmeler açıktır ve tutanak dergisinde tam olarak yayımlanır”.
TBMM İçtüzüğü’nün 90. maddesinde kanun hükmünde
kararnamelerin ve yetki kanunlarının, 91. maddesinde temel kanunların
yapılması usul ve esasları düzenlenmiştir. Temel kanunların yapılması usul
ve esasları TBMM İçtüzüğünde 31.1.2007 tarihinde yapılan değişikliklerle
önemli ölçüde kolaylaştırılmış; görüşme süreleri kısaltılmıştır.
Çoğunluğa sahip olanın istediğini
yapması şeklindeki ilkel demokrasi evresini geride bırakmış, katılımcı
demokrasi esaslarını benimsemiş çağdaş rejimlerde yasalar açık, şeffaf ve
serbest tartışma esaslarına dayalı süreçlerle yapılır. Bu yolla azınlıktaki görüşlerin de yasalaşma
sürecinde dile gelmesi, çıkacak yasanın fayda ve mahzurlarının etraflıca
değerlendirilmesi, toplumun tüm kesimlerinin görüşlerini Meclise iletme
olanağını bulması, ortaya atılacak fikirlerin ve karşıt görüşlerin
ilerideki yasama çalışmalarında da gözetilmesi sağlanır. Anayasa, Meclis
görüşmelerinin tutanağa kaydedilmesini öngörmüştür. Tutanaklar daha sonraki uygulamalara ve
yargı kararlarına ışık tutmaktadır. Kanun hükmünde kararnamelerin yapılışı
ise bu özellikleri taşımamaktadır. Bu nedenle demokratik bir ülkede aslolan, kanun niteliğindeki hukuk kurallarının
kararname ile değil olağan yasama yoluyla yapılmasıdır. Kanun hükmünde
kararnamelerin özelliği ise tartışılmadan, süratle
yasal bir düzenleme yapılmasıdır. Kararnamelerin yayımlandıkları gün
Meclise sunulma zorunluluğu ve Meclis komisyonları ile genel kurulda
öncelikle ve ivedilikle görüşüleceklerinin Anayasada öngörülmüş olması,
bunlara ancak ivedilik bulunan hallerde başvurulabileceğinin kanıtıdır.
Genel ve çok kapsamlı konularda ivedilikten söz edilemez. “İvedilik”,
konuya Bakanlar Kurulunun atfettiği ivedilik değil, koşulların yarattığı
nesnel ivediliktir. Yasama organının tek meclisli olduğu,
uzun ve kendi içinde belli bir sistematiğe sahip olan veya bütünlük arz
eden konuların temel kanun yoluyla yasalaştırılması da mümkün olduğundan, yasama yetkisinin kullanımına bir
istisna niteliğindeki kanun hükmünde kararnamelerin olağan kanun süreci bir
kenara bırakılarak geniş biçimde kullanılması, katılımcılığı
kısıtladığından, demokrasi ilkeleriyle de bağdaşmaz.
Anayasa’nın bir konuyu kanun hükmünde kararname ile
düzenlemek veya olağan yoldan kanun tasarısı sunmak konusunda tam bir
serbesti içinde bırakmadığı, konuda siyasal iktidarın geniş bir takdir
hakkına sahip olmadığı açıktır. KHK müessesesinin tarihi geçmişi,
Anayasa’daki özel hükümlerle çizilen çerçeve ve katılımcı demokrasinin
gerekleri başka bir yoruma imkan bırakmamaktadır.
Bu nedenle Anayasa Mahkemesi müstakar içtihatlarıyla Anayasa’nın bir
yorumunu yapmış ve konuyu bir dengeye kavuşturmuştur. (Anayasa Mahkemesinin
E:2001/9, K:2001/56 sayılı ve aynı doğrultudaki E:2000/45, K:2000/27;
E:1997/3,K:1997/2; E:1994/49,K:1994/45; E:1993/26,K:1993/28 ve
E:1988/64,K:1990/2 sayılı kararları). Kanun hükmünde kararname yöntemine
ancak özel durumlarda başvurulabilecek olması ve bu müessesenin mahiyeti,
başka türlü bir yoruma esasen olanak vermemektedir.
E:2001/9, K:2001/56 sayılı Anayasa Mahkemesi
kararında, yetki yasasında Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin “amaç”,
“karsam” ve “ilkeleri”nin belirlenmesinden amacın
bu yetki ile Bakanlar Kurulunun neleri gerçekleştirebileceğinin açıklığa
kavuşturulması olduğu; KHK’nin amacı, kapsamı ve ilkelerinin de konusu gibi
geniş içerikli, her yöne çekilebilecek, yuvarlak ve genel anlatımlarla
gösterilmemesi, değişik biçimlerde yorumlanmaya elverişli olmaması
gerektiği belirtildikten sonra, her konuda KHK’lerle düzenlemelere
gidilmesinin, “önemli, zorunlu ve
ivedi durumlar” dışında bu yetkinin verilmesinin, yasama yetkisinin
devri anlamına geleceği vurgulanmaktadır.
İptali istenen 6223 sayılı Yasa kuralları, kamu
kurum ve kuruluşlarının tüm teşkilatı ve kamu görevlilerine ilişkin tüm
konularda kanun hükmünde kararname ile düzenleme yapmak üzere Bakanlar
Kurulu’na yetki vermektedir. Her ne kadar yasanın 1. maddesinin (2)
numaralı fıkrasının (a) bendinde kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki
dağılımının yeniden belirlenmesine ilişkin olarak 19 adet kanun ismen
sayılmak suretiyle yasanın kapsamı belirtilmeye çalışılmışsa da 20. alt
bent olarak “diğer kanun ve kanun hükmünde kararnamelerin …” denilerek,
mer’i kanunların tamamında amaca uygun görülecek
düzenlemelerin yapılması yolu açılmıştır.Yasanın
1.maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde ise kamu kurum ve
kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile
diğer kamu görevlilerinin atanma,
nakil, görevlendirme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye
sevk edilme usul ve esaslarıyla ilgili olarak ismen sayılan 6 adet
kanunda yapılacak değişiklik ve düzenlemeler için yetki verilmesine
ilaveten 7. alt bent olarak “diğer kanun ve kanun hükmünde
kararnameler …” denilmek suretiyle,
anılan tüm bu kişiler ve bunlara ilişkin statüler, yasa kapsamına
alınmıştır. Bu kadar geniş bir alana giren düzenlemelerin hepsinin ivedilik
taşıdığından söz edilemez. Merkezi idare teşkilatının ve burada çalışan her
statüdeki kişilerin bütünüyle etkileneceği, sayısı belirsiz bir seri
düzenlemenin olağan yasama yoluyla TBMM’de yapılması yerine istisnai bir
yöntem olan, açıklık, şeffaflık, demokratik katılım ve tartışma ölçütlerine
uymayan kanun hükmünde kararnamelerle yapılması demokrasi ilkelerine
uymadığından Anayasa’nın 2. maddesine, yasama yetkisinin devri niteliğinde
olduğundan 7. maddesine KHK’leri düzenleyen 91. maddesine aykırıdır.
6223 sayılı Yasa’nın 1. maddesinin (1) ve (2)
numaralı fıkralarının (b) bentlerinde yapılacak düzenlemelerin kimleri
etkileyeceği ve nelere ilişkin olduğu belirtilmiştir. Bunlar “kamu
kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli
personel ile diğer kamu görevlileri”dir.
Düzenlenecek hususlar “bunların atanma, nakil, görevlendirme, seçilme,
terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”dır.
Anayasa’nın 70. maddesinde kamu hizmetlerine girme
hakkı düzenlenmiştir. Buna göre, her Türk, kamu hizmetine girme hakkına
sahiptir; hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir
ayırım gözetilemez. Kamu
hizmetlerine girme hakkı, Anayasanın “Temel Haklar ve Ödevler” başlıklı
İkinci Kısmının “Siyasi Haklar ve Ödevler” başlıklı Dördüncü Bölümü’nde yer
almaktadır. Bu bölümde yer alan hak ve ödevlerin kanun hükmünde
kararnamelerle düzenlenmesi, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasıyla
yasaklanmıştır.
Kamu hizmetine girme hakkı, diğer siyasi haklarda
olduğu gibi, bir kez kullanılmakla tüketilecek bir hak değildir;
Anayasa’nın 12. maddesinde belirtildiği gibi “kişiliğe bağlı, dokunulmaz,
devredilmez ve vazgeçilmez”dir. Bu nedenle bahse konu hak, ilk kez kamu hizmetine girmek anlamına geldiği
kadar, görevin gerektirdiği niteliklere sahip olunduğu sürece, bulunduğu
kamu hizmetinden başka bir kamu hizmetine geçebilmeyi, üst görevlere terfi
edebilmeyi, hukuka aykırı olarak kamu hizmetinden ayrılmak zorunda
bırakılmamayı ve emekli edilmemeyi de içerir. Bunlar, kamu hizmetine girme
hakkına anlam ve süreklilik kazandıran alt açılımlarıdır.
Anayasalarda olduğu gibi Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi’nde de çok kısa ve özlü olarak belirtilen temel hakların tüm alt
açılımlarıyla birlikte koruma altında kabul edilmesi, çağdaş hak ve
özgürlük anlayışının gereği olup, Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi’nin içtihatları da bu yöndedir.
6223 sayılı Yasa “istihdam edilen kişilere” ilişkin
düzenleme yetkisi vermiş olduğuna bakılarak, zaten kamu hizmetinde olan
kişileri kapsadığı, bu nedenle kamu hizmetine girme hakkını etkilemediği
öne sürülemez. Bu nedenle iptali istenen yetki yasası, Anayasa’nın 70.
maddesine aykırıdır.
Yasa’nın 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasında
düzenlenen “ilkeler” ve (2) numaralı fıkrasında altı ay olarak belirlenen
“süre” ye gelince: İlkeler çok geniş kapsamlı, genel ve değişik şekillerde
yorumlanabilecek nitelikte olduğundan, Anayasa’ya aykırı her türlü
düzenlemeyi gerekçelendirmeye elverişlidir. Bu nedenle Anayasa’nın
91.maddesi anlamında, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin ilkelerinin
yetki yasası ile belirlendiği söylenemez. Bu durumda yasanın 1. maddesi ile
birlikte değerlendirildiğinde 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının birinci
maddeye ilişkin aynı nedenlerle iptali gerekir. Anayasa’ya aykırı
olarak verilen bir yetkinin süresinin de geçerliliği olamayacağından, (2)
numaralı fıkra da iptal edilmelidir.
İptal davasının görüşülmesi sırasında, davacının
istemi doğrultusunda yürürlüğün durdurulması kararı verilip verilmeyeceği
de ele alınmış ve koşulları oluşmadığından reddine karar verilmiştir. Yetki Yasası’nın, Anayasa’nın 70. maddesindeki kamu
hizmetlerine girme hakkını ihlal eden düzenlemelere olanak verdiği ve
bundan dolayı telafisi güç mağduriyetler doğabileceği gözetilerek, 1.
maddesinin (1) ve (2) numaralı fıkralarının (b) bentleri ile 2. maddesinin
(1) numaralı fıkrasının (b) bendinin yürürlüklerinin durdurulması gerektiği
düşüncesiyle, yürürlüğün durdurulması isteminin reddine ilişkin karara da
katılmadım.
Üye
Osman
Alifeyyaz PAKSÜT
|