|
Anayasa Mahkemesi Kararı Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2005/125 Karar Sayısı : 2005/74 Karar Günü : 10.11.2005 İTİRAZ
YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onuncu
Daire İTİRAZIN
KONUSU: 24.12.2003 günlü, 5027 sayılı
2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 29. maddesinin (b) fıkrasının, Anayasa’nın
87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir. I
- OLAY Davacının, T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi
Genel Müdürlüğü Taşınmaz İhale Yönetmeliği ile T.C. Devlet Demiryolları
İşletmesi Genel Müdürlüğü Ana Statüsünü değiştiren Yüksek Planlama Kurulu
kararının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya
aykırı olduğu kanısına varan Danıştay Onuncu Dairesi iptali için
başvurmuştur. II
- İTİRAZIN GEREKÇESİ Başvuru kararının gerekçe bölümü
şöyledir: “Anayasa’nın
87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri
belirtilirken bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek dışında diğer
yasaları koymak, değiştirmek ve kaldırmak biçiminde bir ayrım yapılmıştır.
Bütçe yasalarını öteki yasalardan ayrı tutan bu Anayasa ilkesi karşısında,
herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir kanunun bütçe yasası ile
düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa’nın
88. ve 89. maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken,
bütçe yasa tasarılarının görüşülme ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiştir.
Anayasa’nın 89. maddesinde, Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir daha
görüşülmek üzere geri gönderme yetkisi tanımazken, 163. maddesinde de,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiştir. Anayasa’da
birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma
yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle
ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi ve kaldırılması
olanaksızdır. Anayasa’nın
161. maddesinin son fıkrasında; “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler
dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmektedir. Bu hüküm karşısında mevcut
yasaların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler
getirmesine olanak görülmeyen bütçe yasalarına ancak bütçeyi açıklayıcı,
uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte düzenlemeler konulabilir. Başka bir
deyişle bütçe yasaları, yasa konusu olabilecek kurallar içeremez. Gelir ya da giderle ilgili bir konuyu olağan bir yasa yerine
bütçe yasası ile düzenlemek Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerini bu tür yasalar
bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa’nın
161. ve 162. maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe
kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz
kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. 2004 Malî
Yılı Bütçe Kanunu’nun 29. maddesinin (b) bendi ise, Anayasa’nın 87.
maddesinde öngörülen kurala göre ayrı yasa konusu olabilecek T.C. Devlet
Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü mülkiyetindeki işletmecilik fazlası
taşınmazların satış veya devrine olanak tanımaktadır. Böylece, bütçe yasası dışında
ayrı yasa konusu olabilecek bir satış veya devir yetkisi, bütçe yasası ile
tanınarak Anayasa’nın 87. maddesinde öngörülen ayrım gözardı
edilmiş, 88. ve 89. maddeleri işlemez duruma getirilerek, 161. ve 162.
maddesinde öngörülen bütçe kurallarına da aykırı düzenleme yapılmıştır. Açıklanan
nedenlerle, 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 29 uncu maddesinin “b” bendinin
Anayasa’nın 87, 88, 161 ve 162. maddelerine aykırı olduğu kanısına
varıldığından anılan hükmün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına,
… oybirliği ile karar verildi.” III - YASA METİNLERİ A - İtiraz Konusu Yasa Kuralı 5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe
Kanunu’nun 29. maddesinin itiraz konusu (b) fıkrası şöyledir: “b) T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel
Müdürlüğü mülkiyetindeki işletmecilik fazlası taşınmazların satılarak veya
devredilerek bedellerinin yeni demiryolu inşaatı ve mevcut demiryollarının
bakım ve onarımı ile iyileştirilmesinde kullanılması kaydıyla, taşınmazların
satış veya devrine T.C. Devlet Demiryolları Yönetim Kurulu yetkilidir.” B
- Dayanılan Anayasa Kuralları Başvuru
kararında itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. IV - İLK İNCELEME Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Tülay TUĞCU, Haşim
KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet
AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Cafer ŞAT, A.Necmi ÖZLER,
Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün
katılımlarıyla 10.11.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V - ESASIN İNCELENMESİ Başvuru
kararı ve ekleri, itiraz konusu Yasa
kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama
belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru
kararında, bütçe yasalarının görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan
ayrı olarak Anayasa’da gösterildiği, bütçe yasalarına bütçeyle ilgili olmayan
hiçbir hüküm konulamayacağı, bu nedenle 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 29.
maddesinin (b) fıkrasının iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. 2004 Malî
Yılı Bütçe Kanunu’nun 29. maddesinin (b) fıkrasında, satış veya devir
bedellerinin yeni demiryolu inşaatı ve mevcut demiryollarının bakım ve onarımı ile iyileştirilmesinde
kullanılması kaydıyla T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü
mülkiyetindeki işletmecilik fazlası taşınmazların satışı ve devri konularında
T.C. Devlet Demiryolları Yönetim Kurulunun yetkili olduğu öngörülmektedir. Anayasa’nın 87.
maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak,
değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul
etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan
bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun
bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün
bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Anayasa’nın 88. ve 89.
maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin Büyük Millet Meclisi’nce
görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa
tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162. maddede ayrıca belirtilmiştir.
Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem
kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı
tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa’nın 89. maddesinde de,
Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri
gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163. maddesinde,
bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar
Kurulu’na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi
verilmemiştir. Anayasa’da birbirinden
tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin
doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin
uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı
değildir. Anayasa’nın 161.
maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında
hiçbir hüküm konulamaz” denilmekte, gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe
dışı hüküm konulmaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı
değiştiren veya kaldıran hükümler getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve
hüküm tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı
nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle
hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir.
Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla “bütçe ile ilgili
hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı
nitelikte düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının
bütçeden gider yapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı
gerektirir nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden”
sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik türde kurallar
bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı, savunma, eğitim,
sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına ilişkin yasaların
bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu konulardaki yasaların
değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına hükümler koymak yoluna
gidilebilir. Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve
uygulanması yöntemiyle ilişkisi bulunmayan, yasa koyucunun başka amaçla ve
bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken
yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresine
dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu
olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa’nın 88. ve 89.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa’nın 161. ve 162.
maddelerinin getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı
dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan
uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir. Bir kamu iktisadi
teşebbüsü olan T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü, 233 sayılı
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tâbi
bulunmaktadır. Anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin 9. maddesinde, “Teşebbüs
Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri” düzenlenmektedir. 2004 Malî Yılı Bütçe Kanununda ise T.C.
Devlet Demiryolları Yönetim Kurulu’na işletmecilik fazlası taşınmazları belirli amaçlar doğrultusunda
satma veya devretme yetkisi verilmekte olup bütçeyle ilgisi bulunmayan ve
diğer yasalarla düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasasıyla
düzenlenmesi, Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırıdır.
İtiraz konusu kuralın iptali gerekir. VI - SONUÇ 24.12.2003 günlü,
5027 sayılı “2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 29. maddesinin (b) fıkrasının
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 10.11.2005 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi.
|