Anayasa
Mahkemesi Kararı
Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından: Esas Sayısı : 2004/115 Karar Sayısı : 2005/92 Karar Günü : 29.11.2005 İTİRAZ
YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İdari Dava
Daireleri Genel Kurulu İTİRAZIN
KONUSU: 24.12.2003 günlü, 5027
sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinin (k) fıkrasının
Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine aykırılığı savıyla iptali
istemidir. I
- OLAY 9.4.2004 günlü, 417
sayılı Sağlık Bakanlığı’na Bağlı İkinci ve Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarında
Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair
Yönerge’nin kimi madde, fıkra ve ibarelerinin iptali ve yürütmenin
durdurulması talebiyle açılan davada, Danıştay İdari Dava Daireleri Genel
Kurulu, dava konusu kuralın iptali için başvurmuştur. II
- İTİRAZIN GEREKÇESİ Başvuru kararının gerekçe bölümü
şöyledir : “... 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım
Bakanlığı’na bağlı sağlık kurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine
Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun ile, Sağlık Bakanlığı kurum ve hastahaneleriyle, rehabilitasyon merkezlerinden döner
sermaye işletmesi kurulmuş ve Kanun’un 5. maddesinin değişik üçüncü fıkrası
ve devamında, personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,
o birimde görevli personele belirli oranlarda ek ödeme yapılabileceği kurala
bağlanmıştır. Buna karşılık, 5027 sayılı 2004 Mali
Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinde, diğer yasaların kısmen veya tamamen
uygulanmayacak hükümleri düzenlenmiş; (k) bendinde ‘209 sayılı Kanun’un 5.
maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır.’
denilmek suretiyle, personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden,
personele yapılacak ek ödemelerin oran, usul ve esasları değiştirilerek
yeniden düzenlenmiştir. Dava konusu ‘Sağlık Bakanlığına Bağlı İkinci
ve Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarında Görevli Personele Döner Sermaye
Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönerge’, 2004 Mali Yılı Bütçe
Kanunu’nun 49. maddesinin (k) bendine dayanılarak hazırlanmış ve yürürlüğe
konulmuş bulunmaktadır. Buna göre bakılan uyuşmazlıkta
uygulanacak kural niteliğinde bulunan 2004 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinin
(k) bendi ile, yasa konusu olan hususlar düzenlenerek yürürlükteki 209 sayılı
Kanun’un 5. maddesinin üçüncü fıkrası ve devamı fıkraları hükümlerine aykırı
ve değişiklik yapar nitelikte düzenlemeye gidilmiş bulunmaktadır. Açıklanan nedenlerle ve bir davaya
bakmakta olan mahkemenin, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun Anayasa’ya
aykırı olduğu kanısına götüren görüşünü açıklayan kararı ile Anayasa
Mahkemesi’ne başvurulması gerektiğini düzenleyen 2949 sayılı Kanun’un 28.
maddesinin ikinci fıkrası gereğince, 5027 sayılı 2004 Mali Yılı Bütçe Kanunu’nun
49. maddesinin (k) bendinin Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162. maddelerine
aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle Anayasa Mahkemesi’ne
başvurulmasına, 7.10.2004 günü oyçokluğu ile karar verildi.” III
- YASA METİNLERİ A
- İtiraz Konusu Yasa Kuralı 5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe
Kanunu’nun 49. maddesinin itiraz konusu (k) fıkrası şöyledir: “k) 4.1.1961 tarihli ve 209 sayılı
Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümleri aşağıdaki şekilde
uygulanır: Personelin katkısıyla elde edilen döner
sermaye gelirlerinden, 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun
4 üncü maddesinin (A) bendine göre çalışanlardan döner sermaye biriminde
görevli olan personel ile bu birimde 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun
uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline, mesai içi veya
mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Bu ödemenin oranı ile
usul ve esasları; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi,
hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıp çalışmaması ile muayene,
ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde
çalışma gibi unsurlar esas alınarak Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine
Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Yukarıdaki fıkraya göre personelin
katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden personele bir ayda
yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek
gösterge dahil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı
hariç) toplamının; pratisyen tabip ve diş tabiplerinden serbest çalışanlara %
300’ünü, serbest çalışmayanlara % 500’ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık
Tüzüğünde belirtilen dallarda bu tüzük hükümlerine göre uzman olanlar ve
uzman diş tabiplerinden serbest çalışanlara % 500’ünü, serbest çalışmayanlara
%700’ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef yardımcılarına %800’ünü, işin
ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane,
yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, kemik iliği nakil
ünitesi ve acil servis gibi özellikli hizmetlerde çalışan sağlık personeli
için (tabipler hariç) % 200’ünü, diğer personele ise %l50’sini geçemez. 10.7.2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca
sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline yapılacak ek ödemenin
tutarı ise aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan
emsali sağlık personeli esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek
ödeme, hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye
işletmeleri; sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet
sunumunun teşvik edilmesi, sağlık kurum ve kuruluşlarının kendi imkânlarıyla
karşılayamadıkları ihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme
faaliyetlerinin desteklenmesi ve Bakanlık merkez teşkilatı kadrolarında 657
sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (A) bendine göre görev yapan personele ek
ödemede bulunulması amacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek
için aylık gayrisafi hasılattan aylık tahsil edilen
tutarın % 2’sini geçmemek üzere Sağlık Bakanlığınca
belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı hesabına aktarırlar.
Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve sarfına ilişkin kriterler ile
personele yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esasları Maliye Bakanlığının
uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Personele yapılacak ek
ödemenin miktarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %
200’ünü geçemez. Ek ödeme miktarı; görev yapılan
birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin
sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele
aylık ve özlük hakları dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave
ödemeler dikkate alınarak belirlenir. Merkez teşkilatı kadrolarında görev
yapan personele bu fıkra kapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye
işletmelerinden carî yılda aktarılan tutarın % 50’sini geçemez
ve bu ödemeler gelir vergisine tâbi tutulmaz. Personelin katkısı ile elde edilen döner
sermaye gelirlerinden, o birimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı
(ilgili birimin cari yıldaki), döner sermaye gelirinin % 50’sini aşamaz.” B
- Dayanılan Anayasa Kuralları İtiraz başvurusunda Anayasa’nın 87.,
88., 161. ve 162. maddelerine dayanılmıştır. IV
- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Mustafa BUMİN, Haşim
KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul
ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A.Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün
katılımlarıyla 29.12.2004 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar
verilmiştir. V
- ESASIN İNCELENMESİ Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleriyle diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: Başvuru kararında, bütçe yasalarının
görüşülme usul ve esaslarının diğer yasalardan ayrı olarak Anayasa’da gösterildiği,
Bütçe Yasalarına bütçeyle ilgili olmayan hiçbir hükmün konulamayacağı, bu
nedenle, 5027 sayılı 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 49. maddesinin (k)
fıkrasının iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür. 2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu’nun 49.
maddesinin (k) fıkrasında, “4.1.1961
tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrasından sonraki
hükümleri aşağıdaki şekilde uygulanır” denilmek suretiyle 209 sayılı Yasa’nın
5. maddesinin ikinci fıkrasından sonraki hükümlerinin değiştirilerek,
personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinin görevli personele ödenmesi usûl ve esasları
2004 mali yılı için yeniden belirlenmektedir. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük
Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak
yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir.
Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında,
herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile
düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile
değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak bulunmamaktadır. Anayasa’nın 88. ve 89. maddelerinde yasa
tasarı ve tekliflerinin Büyük Millet Meclisi’nce görüşülmesi usul ve esasları
ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve
esasları hariç tutularak bunlar 162. maddede ayrıca düzenlenmiştir. Bu
maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul
edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı
tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa’nın 89. maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na
bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme yetkisi
tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 163. maddesinde, bütçelerde değişiklik
yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na Kanun Hükmünde
Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir. Anayasa’da birbirinden tamamen ayrı ve
değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak
birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile
düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı değildir. Anayasa’nın 161. maddesinin son
fıkrasında, “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm
konulamaz” denilmekte, gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm
konulmaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren
veya kaldıran hükümler getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm
tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte
bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse bütçe yasalarının da aynı yöntemle
hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir.
Yasa konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla “bütçe ile ilgili
hükümler” ifadesi de bütçeyi açıklayıcı, uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte
düzenlemeler olarak değerlendirilmelidir. Bir yasa kuralının bütçeden gider
yapmayı ya da bütçeye gelir sağlamayı gerektirir
nitelikte bulunması, mutlak biçimde “bütçe ile ilgili hükümlerden”
sayılmasına yetmez. Her yasada gidere neden olabilecek değişik türde kurallar
bulunabilir. Böyle kuralların bulunmasıyla örneğin, yargı, savunma, eğitim,
sağlık, tarım, ulaşım ve benzeri kamu hizmeti alanlarına ilişkin yasaların
bütçeyle ilgili hükümler içerdiği kabul edilirse, bu konulardaki yasaların
değiştirilip kaldırılması için de bütçe yasalarına hükümler koymak yoluna gidilebilir.
Oysa, bu tür yasa düzenlemeleri, bütçenin yapılması ve uygulanması yöntemiyle
ilişkisi bulunmayan, yasakoyucunun başka amaçla ve
bütçe yasalarından tümüyle değişik yöntemlerle gerçekleştirilmesi gereken
yasama işlemleridir. 161. maddedeki “bütçe ile ilgili hüküm” ibaresine
dayanılarak, gider ya da gelirle ilgili bir konuyu
olağan bir yasa yerine bütçe yasası ile düzenlemek, Anayasa’nın 88. ve 89.
maddelerini bu tür yasalar bakımından uygulanamaz duruma düşürür. Anayasa’nın 161. ve 162. maddelerinin
getiriliş amacı, bütçe yasalarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara
yer vermemek, böylece bütçe yasalarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi
yapısı içinde bütünleştirmektir. 5027 sayılı Bütçe Kanunu’nun itiraz
konusu 49. maddesinin (k) fıkrasıyla, 209 sayılı Yasa’nın 5. maddesinin
ikinci fıkrasından sonraki hükümlerinin
uygulanma şekli değiştirilerek personelin katkısıyla elde edilen döner
sermaye gelirlerinin görevli personele
ödenmesi usûl ve esasları 2004 mali yılı için yeniden düzenlenmektedir.
Böylece 209 sayılı Yasa’nın ilgili hükümleri 2004 mali yılı bakımından
değiştirilmiştir. Bu nedenle diğer yasalarla değiştirilmesi gereken bir
konunun bütçe yasasıyla düzenlenmesi Anayasa’nın 87., 88., 161. ve 162.
maddelerine aykırılık oluşturduğundan itiraz konusu kuralın iptali gerekir. VI
- SONUÇ 24.12.2003 günlü,
5027 sayılı “2004 Malî Yılı Bütçe Kanunu”nun 49. maddesinin (k) fıkrasının
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 29.11.2005 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi.
|