ANAYASA MAHKEMESİ
KARARI
Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2005/143
Karar Sayısı : 2005/99
Karar Günü : 19.12.2005
İPTAL
DAVASINI AÇAN : Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER İPTAL DAVASININ KONUSU : 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik
Kanunu”nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile 56. maddesinin birinci
fıkrasının, Anayasa’nın 2., 7., 8., 104., 105. ve 128. maddelerine aykırılığı
savıyla iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi
istemidir. I - İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN
GEREKÇESİ İptal ve yürürlüğün
durdurulması istemlerini içeren 18.11.2005 günlü dava dilekçesinin gerekçe
bölümü şöyledir: “1- 5429 sayılı Türkiye İstatistik Yasası’nın 45. maddesinin birinci ve
ikinci fıkralarında, “Başkanlıkta; Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire
Başkanı, İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye
İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı,
İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim görmüş
olmak kaydıyla Programcı kadrolarına atananlar, kadroları karşılık gösterilmek
suretiyle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli
personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli
çalıştırılabilir. Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usûl ve esasları ile ücret
miktarı ve her çeşit ödemeleri Bakanlar Kurulunca tespit edilir.” düzenlemesine yer verilmiştir. Düzenlemede, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığında üst düzey kamu
görevlileri ile Türkiye İstatistik Kurumu uzmanı, uzman yardımcısı,
istatistikçi, matematikçi, mühendis ve programcı kadrolarına atananların, - Kadroları karşılık gösterilerek sözleşmeli çalıştırılmalarına olanak sağlanmakta, - Bunların sözleşme yöntem ve ilkeleri ile ücret tutarları ve her tür
ödemelerinin Bakanlar Kurulu’nca saptanacağı belirtilmektedir. Böylece, maddede yazılı kamu görevlilerinin sözleşme ile çalıştırılmaları
olanaklı kılınmakta ve sözleşmeli statünün belirlenmesi yetkisi, yasada
herhangi bir düzenleme yapılmadan Bakanlar Kurulu’na verilmektedir. Anayasa’nın 128. maddesinde, - Devlet’in, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin
genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, - Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev
ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük
işlerinin yasayla düzenleneceği, kurala bağlanmıştır. Yasa’nın 16. maddesinin ikinci fıkrası ile 57. maddesinin üçüncü
fıkrasına göre, Türkiye İstatistik Kurumu, Başbakanlığa bağlı, merkezi idare
bütçesine dahil bir kamu kuruluşudur. 27.09.1984 günlü, 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları
Hakkında Yasa’nın 10. maddesinde, “bağlı kuruluşların”, bakanlığın hizmet ve
görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak
özel yasayla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli, katma ya da özel bütçeli kuruluşlar olduğu belirtilmiştir. Devlet tüzelkişiliği ve merkezi idare bütçesi içinde oluşturulan Türkiye
İstatistik Kurumu’nun genel idare esaslarına göre bir kamu hizmeti yürüttüğü
açıktır. Yasa’nın 23, 24, 45, 46 ve 57. maddelerinin birlikte
değerlendirilmesinden de, Kurum personelinin 657 sayılı Yasa’ya bağlı
memurlar ile sözleşmeli personelden oluştuğu görülmektedir. Buna göre, Türkiye İstatistik Kurumu’nun her iki statüdeki personelinin
asli ve sürekli kamu hizmeti yürüttüklerinde kuşku bulunmamaktadır. Bu
nedenle, Kurum’un sözleşmeli personel statüsünün yasayla oluşturulması
anayasal zorunluluktur. Oysa, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Yasası’nın 45. maddesinin ikinci
fıkrasında, sözleşmeli personelin sözleşme yöntem ve ilkeleri ile ücret ve
her türlü ödemelerinin Bakanlar Kurulu’nca belirleneceği öngörülmüştür. Anayasa’da erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; 7. maddesinde, yasama
yetkisinin Türk Ulusu adına Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin olduğu, bu
yetkinin devredilemeyeceği belirtilmiş; 6. maddesinde de, hiçbir organın
kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı kurala
bağlanmıştır. Bu kurallar uyarınca, Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen bir
konunun yönetmeliğe bırakılması olanaksızdır. Bu durumun yasada belirtilmiş
olması da sonuca etkili değildir. Anayasa Mahkemesi kararlarında da vurgulandığı gibi, yasama organınca
yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken, bunun bir “yetki devri” niteliğinde
olmaması için, konunun temel ilkelerinin yasada düzenlenmesi, çerçevenin belirlenmesi
ve yürütmeye, teknik ayrıntıların düzenlenebilmesi için sınırları belli bir
yetki alanı tanınması gerekmektedir. Yasa’nın 45. maddesinde ise, hiçbir temel ilke konulmadan, çerçeve
çizilmeden, sözleşmeli personel statüsüyle ilgili tüm düzenlemeler için
Bakanlar Kurulu yetkilendirilmiştir. 09.12.1994 günlü, 4059 sayılı “Hazine Müsteşarlığı İle Dış Ticaret
Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”un 7. maddesinin (e)
bendinde, 5429 sayılı Yasa’da olduğu gibi, kadro karşılık gösterilerek 657
sayılı Devlet Memurları Yasası ve diğer yasaların sözleşmeli personele
ilişkin kurallarına bağlı olmaksızın kimi görevlerde sözleşmeli personel
çalıştırılmasına olanak sağlanmış; sözleşme yöntem ve ilkeleri ile ücret
tutarı ve her tür ödemelerin saptanması konularında Bakanlar Kurulu yetkili
kılınmıştır. Sözleşmeli personel konusunda Bakanlar Kurulu’na geniş yetki tanıyan sözkonusu kural, Anayasa Mahkemesi’nin 13.12.1995 günlü,
E. 1995/11, K.1995/63 sayılı kararıyla, Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk
devleti ilkesine, 7. maddesindeki yasama yetkisinin devredilemeyeceğine
ilişkin kurala ve 128. maddesindeki “yasa ile düzenleme” yöntemine aykırı
bulunarak iptal edilmiştir. Bu nedenlerle, Yasa’nın 45. maddesinin ikinci fıkrası, Anayasa’nın 2, 7
ve 128. maddelerine aykırı düşmektedir. 2 - 5429 sayılı Yasa’nın “Atama” başlıklı 56. maddesinin birinci
fıkrasında, “Başkanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm atamalar
Başkan tarafından yapılır.” düzenlemesine yer verilmiştir. Yasa’nın 23. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanı’nın Bakanlar Kurulu kararı ile atanacağı belirtildikten sonra, 56.
maddesinin birinci fıkrasında, Birinci Hukuk Müşaviri dışında tüm atamaların
Başkan’ca yapılacağı öngörülmektedir. Buna göre, Başkan ve Birinci Hukuk Müşaviri dışında tüm üst düzey
yöneticileri atama yetkisi Kurum Başkanı’na verilmiş olmaktadır. Yasa’nın 57. maddesinin (d) bendinde, 657 sayılı Devlet Memurları
Yasası’na ekli, - (I) sayılı Ek Gösterge
Cetveli’nin “I-Genel İdare Hizmetleri Sınıfı” bölümünün (e) alt bölümüne,
“Türkiye İstatistik Kurumu Başkan Yardımcıları”, - (II) sayılı Ek Gösterge Cetveli’nin “2- Yargı Kuruluşları, Bağlı ve
İlgili Kuruluşlar ile Yüksek Öğretim Kuruluşlarında” bölümüne de, “Türkiye
İstatistik Kurumu Daire Başkanı” ve “Türkiye İstatistik Kurumu Bölge Müdürü”, unvanları eklenmiştir. Böylece, Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcılarına 5300; daire
başkanları ile bölge müdürlerine de 3600 ek gösterge verilmesi olanağı
yaratılmıştır. Bu düzenlemeler, Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcıları, daire
başkanları ve bölge müdürlerinin, bürokratik hiyerarşide genel müdür
yardımcısı ve üstü düzeyde düşünüldüğünü göstermektedir. 23.04.1981 günlü, 2451 sayılı “Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama
Usulüne İlişkin Kanun’un 2. maddesi ve bu Yasa’ya ekli (2) sayılı cetvelde,
genel müdür yardımcıları ve daha üst düzey yöneticilerin atamalarının ortak
kararname ile yapılacağı kurala bağlanmıştır. Yasa’nın yukarıda açıklanan kurallarında, Türkiye İstatistik Kurumu
Başkanlığı ile diğer kamu kurum ve kuruluşları arasında üst düzey
görevlilerin atama yöntemi yönünden farklılık yaratılarak, Cumhurbaşkanı’nın
imzasını gerektirmeyen bir yöntem öngörülmektedir. a - Çağdaş demokrasilerde, parlamenter sistem ve bu sistemi yaşama
geçirecek erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş; yürütmenin iktidar gücü,
yasama ve yargı denetimi ile dengelenmeye çalışılmıştır. Parlamenter demokratik sistemin ve erkler ayrılığının benimsendiği
Anayasamızda da, bağsız koşulsuz Ulus’un olan egemenliği, yasama, yürütme ve
yargı alanlarında Ulus adına kullanacak organlar belirtilmiş; yasama ve yargının
yürütme organı üzerindeki denetim yetkisi ve bu yetkinin kullanılma biçim ve
sınırları çeşitli maddelerde kurala bağlanmıştır. İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik
sistemi zedeleyeceğini öngören anayasa koyucu, bununla yetinmemiş, Devlet’in
başı olan Cumhurbaşkanı’na bir denetim, dengeyi ve uyumu sağlama görev ve
yetkisi vermiştir. Nitekim, Anayasa’nın, - 8. maddesinde, yürütme yetki
ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca kullanılıp yerine
getirileceği, - 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın, - Anayasa’nın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını
gözeteceği, - Başbakan ve bakanları atayacağı, - Gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar Kurulu’na başkanlık edeceği ya da Bakanlar Kurulu’nu başkanlığı altında toplantıya
çağıracağı, Kararnameleri imzalayacağı, - 105. maddesinde,
Cumhurbaşkanı’nın tek başına
yapacağı işlemler dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve ilgili
bakanlarca imzalanacağı, belirtilmiştir. Bu kurallar, Cumhurbaşkanı’nın, aynı zamanda yürütmenin de başı olduğunu,
kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü denetleyerek, bu güç ile kamu
politikalarının oluşması ve uygulanmasında görev alan üst düzey kamu
görevlileri arasındaki dengeyi sağlaması gerektiğini göstermektedir. Cumhurbaşkanı’nın bu denetim ve dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal
partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama organında çoğunluğu elde
bulundurduğu dönemlerde, çok daha gerekli olmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde,
özellikle üst düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korunmasız
kalmaktadır. b - Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca kullanılıp yerine getirileceği
belirtilirken, yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için
her iki tarafın katılmasıyla ortaklaşa yapılması gereği ortaya konulmuştur. Yine, Anayasa’nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer
yasalarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışındaki tüm
kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca da imzalanacağı kurala
bağlanmıştır. Bu kural, tüm kararlar bağlamında atama kararlarının da
Cumhurbaşkanı’nca imzalanması gerektiğini göstermesi yönünden önemlidir. Anayasa’nın
104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’na kararnameleri imzalama görev ve yetkisi
verilmiş olması da bu yargıyı pekiştirmektedir. Anayasamızda Cumhurbaşkanı’na kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi
üç önemli gerekçeye dayanmaktadır. Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı’nın
yansızlığı nedeniyle, kararnamelerin, kamu yararına ve kamu hizmetinin
gereklerine uygun olmasının ve olumsuz siyasal emellere hizmet etmemesinin
sağlanması; ikincisi, Cumhurbaşkanı’na, yürütme alanında Hükümet’e öneri ve
uyarılarda bulunma yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü
de, Cumhurbaşkanı’nın Devlet’in ve yürütmenin başı olması ve Devlet
organlarının düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış
bulunmasıdır. Bu anayasal kurallar karşısında, birer yönetsel işlem olduğunda kuşku
bulunmayan atama işlemlerinden, kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde
önemli işlev gören üst düzey kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal
geçerlilik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı’nca da imzalanması anayasal
zorunluluktur. c - Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları ve dolayısıyla bu kurum ve
kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal iktidarın uzmanlık ve hizmet
alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve kendi alanında siyasal iktidara
yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu hizmetlerinin etkilenmemesini ve
sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler. Kamu hizmetinin sürekliliği ile kamu görevlilerinin güvencesi arasındaki
yakın ilişki, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları
uygulama konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu
yararı bulunduğunu göstermektedir. Devlet organlarının düzenli çalışması, yönetimde istikrarın sağlanmasıyla
olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu hizmetinin değişken öğesi olan
iktidardaki siyasal partilerle değil, kamu hizmetinin değişmez öğesi olan
kamu görevlilerine sağlanacak “görev güvence”siyle gerçekleştirilebilecektir. Cumhurbaşkanı’nın, kamu hizmetlerinde sürekliliği ve istikrarı sağlayan
üst düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması, kimi haksız
işlemlerin, siyasal nitelikli atamaların önlenmesi ve dolayısıyla kamu yararı
ve kamu hizmetinin gerekleri yönünden de gereklidir. Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini oluşturan
Cumhurbaşkanı, “yansız” niteliğiyle, siyasal nitelikli Hükümet’e karşı kamu
görevlisinin güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence, atama kararnamelerinin
Cumhurbaşkanı’nca imzalanmasıyla yaşama geçirilmektedir. Nitekim, bu gerekçeler gözönünde
bulundurularak, 2451 sayılı Yasa’da, müsteşar ve yardımcıları, genel müdür ve
yardımcıları, bakanlık müşavirleri, birinci hukuk müşavirleri, bakanlık daire
başkanları, il idare şube başkanları, bölge müdürleri ve başmüdürler gibi üst
düzey görevlilerin atanmaları, görevden alınmaları ya
da nakillerinin ortak kararnameyle yapılması kurala bağlanmıştır. d - Adalet Bakanlığında genel müdürlük daire başkanı ve daha üst kamu
görevlerine yapılacak atamalarda ortak kararname yerine “Bakan’ın önerisi ve Başbakan’nın onayı” yöntemini getiren 25.06.1992 günlü,
3825 sayılı Yasa ile ilgili Anayasa Mahkemesi’nin 27.04.1993 günlü, E.
1992/37, K. 1993/18 sayılı kararında, “Parlamenter hükümet sistemi benimsenen Anayasa’ya göre,
Cumhurbaşkanı’nın yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı gereği
imzalayacağı kararnameler 104. madde uyarınca yürütme alanına ilişkin görev
ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir.” denilerek, yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı’nın atama kararnamelerini,
güvence niteliğinde, “karşı-imza” kuramı uyarınca imzalaması gerektiği kabul
edilmiştir. Yüksek Mahkeme’nin aynı kararında; “Anayasa’nın 104. maddesinde Devletin başı olduğu ve Türk Milletinin
birliğini temsil ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı, 8. maddeye göre de yürütme
yetki ve görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte kullanır ve yerine getirir. Devletin başı olan Cumhurbaşkanı Anayasa’da yürütme organı içinde kabul
edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin de başı sayılmıştır. Anayasa’nın 8. maddesinde denilerek yürütme işlemlerinin hukuksal
geçerliliği için her ikisinin de katılmalarıyla ortaklaşa yapılması gereği
çok açık bir biçimde ortaya konulmaktadır. ... Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları ‘Bakanlar Kurulu Kararnamesi’
ile yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan ‘müşterek
kararname’nin de geçerlik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından
imzalanması anayasal bir zorunluluktur. ... Geleneklere dayalı bir kurallar ve kurumlar düzeni olan parlamenter
sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü devlet başkanının imzasıyla
tamamlanır. ... Bakanlık üst düzey görevlerine getirilecek bu yüksek memurlara ilişkin
atama işlemlerinin, Anayasa’da benimsenen parlamenter sistem gereği yürütme
organını oluşturan Adalet Bakanı ve Başbakan ile tarafsız Cumhurbaşkanı’nın
onayına sunulması, Anayasa’nın 8., 104. ve 105. maddeleri yönünden bir
zorunluluktur. ... Bakanın yanında, onun uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini
gidermek, bu alanlarda bakana yardım etmek ve değişme olasılığı fazla olan
Bakanların değişmesinden kamu hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere
bulundurulan; memur statüsü içinde ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye
yükselmiş böylece teknik deneyim sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık,
müsteşar yardımcılıkları, Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey
görevlere aynı yöntemle atama yapılabilmesi (Bakan’ın önerisi üzerine
Başbakan onayı ile), Anayasa’da benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır. ... Cumhurbaşkanı’nı böylesine yetkilerle donatıp güçlendiren, parlamenter
hükümet sistemini bütün gerekleriyle uygulamaya koyan, yürütme yetki ve
görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca yerine getirileceğini belirten
bu kurallar karşısında, kimi atamalarda Cumhurbaşkanı’nın imzasına gerek
görmemek, Anayasa’nın 8. maddesine aykırılık oluşturur.” gerekçelerine yer verilerek, Adalet Bakanlığı’nda genel müdürlük daire
başkanlığı, müstakil daire başkanlığı, genel müdür yardımcılığı, genel
müdürlük, müsteşar yardımcılığı ve müsteşarlık görevlerine yapılacak
atamaların Başbakan’ın onayı ile sonlandırılmasına ilişkin yasa kuralı iptal
edilmiştir. Bu nedenlerle, 5429 sayılı Yasa’nın 56. maddesinin birinci fıkrası,
Anayasa’yla kabul edilen parlamenter demokratik sistemle, Anayasa’nın 8, 104,
105 ve 128. maddeleriyle bağdaşmamaktadır. SONUÇ 1 - Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik
Kanunu’nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile
56. maddesinin birinci fıkrasının, Anayasa’nın 2, 7, 8, 104, 105 ve 128.
maddelerine aykırı olmaları nedeniyle iptallerine, 2 - Uygulanması durumunda doğacak giderilmesi güç ya
da olanaksız hukuksal sonuçlar gözönünde bulundurularak,
söz konusu fıkraların yürürlüklerinin durdurulmasına, karar verilmesini arz ederim.” II - YASA METİNLERİ A - İptali İstenen Yasa Kuralları 10.11.2005 günlü, 5429
sayılı Yasa’nın iptali istenen kuralları da içeren 45. ve 56. maddeleri
şöyledir: 1 - “MADDE 45.- Başkanlıkta; Başkan, Başkan Yardımcısı,
I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge
Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı, Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı,
İstatistikçi, Matematikçi, Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim görmüş
olmak kaydıyla Programcı kadrolarına atananlar, kadroları karşılık
gösterilmek suretiyle, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların
sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın
sözleşmeli çalıştırılabilir. Bu suretle çalıştırılacakların
sözleşme usûl ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeleri Bakanlar
Kurulunca tespit edilir. Özel uzmanlık gerektiren hizmetlerde sözleşmeli olarak yabancı uzman
çalıştırılabilir. Bu şekilde çalıştırılacak olan yabancı uzmanlara yapılacak
ödemeler ile çalışma usûl ve esasları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Başkanlık merkez ve taşra teşkilâtı kadrolarında çalışan (kadro karşılığı
çalışan sözleşmeli personel dâhil) memurlara 10.10.1984 tarihli ve 3056
sayılı Kanunun 31 inci maddesinde yer alan fazla çalışma ücreti aynı esas ve
usûllere göre ödenir.” 2 - “MADDE 56.- Başkanlıkta,
Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm atamalar Başkan tarafından
yapılır. Başkanlıkta; Daire Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına yapılacak
atamalarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen genel şartlara
ilâve olarak bu Kanunun 23 üncü maddesinde sayılan yüksek öğretim kurumlarından
mezun olmak şartları aranır. Ayrıca, ana hizmet birimi Daire Başkanlıkları, Strateji Geliştirme Daire
Başkanı ve Bölge Müdürü kadrolarına atanmak için İngilizce, Fransızca,
Almanca dillerinden birinde Kamu Personeli Yabancı Dil Bilgisi Seviye Tespit
Sınavında en az (C) düzeyinde belge almış olmak şarttır. Başkanlığın merkez ve taşra teşkilâtlarında görevlendirilecek personelin
yer değiştirme suretiyle atanmaları ile yükselme usûl ve esasları
yönetmeliklerle düzenlenir.” B - Dayanılan Anayasa Kuralları Dava dilekçesinde iptali
istenilen kuralların Anayasa’nın 2., 7., 8., 104., 105., ve 128. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. III - İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca Tülay TUĞCU, Haşim
KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet
AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar
ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün katılmaları
ile 25.11.2005 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik
bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğün durdurulması
isteminin bu konudaki rapor hazırlandıktan sonra karara bağlanmasına
oybirliği ile karar verilmiştir. IV - ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve
ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen Yasa kuralları, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü: A - Yasa’nın 45. maddesinin İkinci Fıkrasının
İncelenmesi Dava dilekçesinde, iptal
davasına konu olan yasal düzenleme ile Türkiye İstatistik Kurumundaki kimi kamu
görevlilerinin sözleşmeli olarak çalıştırılmalarının olanaklı kılındığı ve
sözleşme statüsünü belirleme yetkisinin yasada herhangi bir düzenleme
yapılmaksızın Bakanlar Kuruluna verildiği, Türkiye İstatistik Kanunu’nun 16.
maddesinin ikinci fıkrasına göre Türkiye İstatistik Kurumu’nun Başbakanlığa
bağlı merkezi idare bütçesine dahil bir kamu kuruluşu olması nedeniyle genel
idare esaslarına göre kamu hizmeti yürüttüğünün açık olduğu, Kurumda
çalışacak olan memurlar ve sözleşmeli personelin asli ve sürekli kamu hizmeti
yürüttüklerinde kuşku bulunmaması nedeniyle bunların sözleşme usul ve
esaslarının ücret ve her türlü ödemeleri ile ilgili düzenlemelerin Bakanlar
Kurulunun yetkisine verilmesinin Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Yasa’nın 45. maddesinin birinci fıkrasında, Türkiye İstatistik Kurumunda,
Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik
Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı,
Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,
Mühendis ile dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla Programcı
kadrolarına atananların kadroları karşılık gösterilmek suretiyle, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli çalıştırılabilecekleri
öngörülmüştür. İptali istenilen ikinci fıkrada ise, sözleşmeli olarak
çalıştırılacakların sözleşme usûl ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit
ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kurala bağlanmıştır. Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin,
kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve
sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin
yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” denilmektedir. Yasanın 16. maddesinin ikinci fıkrasında, Türkiye İstatistik Kurumunun
Başbakanlığa bağlı olduğu, Başbakanın, Kurumun yönetimi ile ilgili
yetkilerini gerekli gördüğü takdirde bir Devlet Bakanı vasıtasıyla
kullanabileceği, 18. maddesinde de, Kurumun görev ve yetkileri sayılarak
resmi istatistik hizmetlerinin bu Kurum tarafından yapılacağı belirtilmiştir. Devlet kamu tüzel kişiliği içinde yer alan Türkiye İstatistik Kurumuna
yasa ile verilen görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak amacıyla
yapılan sürekli ve düzenli etkinlikler olması nedeniyle kamu hizmeti
olduğunda kuşku yoktur. Genel idare esaslarına göre yürütülen bu hizmetlerde
görevlendirilen sözleşmeli personelin ise Anayasa’nın 128. maddesinde
belirtilen diğer kamu görevlileri kapsamında olduğu açıktır. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına göre, memurlar ve diğer kamu
görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödeneklerinin ve diğer
özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, Türkiye İstatistik Kurumunda
Başkan, Başkan Yardımcısı, I. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı, İstatistik
Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürü, Türkiye İstatistik Kurumu Uzmanı,
Türkiye İstatistik Kurumu Uzman Yardımcısı, İstatistikçi, Matematikçi,
Mühendis ile Programcı kadrolarına atanan sözleşmeli personelin, sözleşme
usul ve esasları ile ücret miktarları ve her çeşit ödemeleri konusunda yasal
düzenleme yapılmayarak tüm yetkinin Bakanlar Kuruluna bırakılması Anayasa’nın
128. maddesine aykırıdır. Kuralın iptali gerekir. Anayasa’nın 128. maddesine aykırılığı nedeniyle iptal edilen kuralın
ayrıca Anayasa’nın 2. ve 7. maddeleri yönünden incelenmesine gerek
görülmemiştir. B - Yasa’nın 56. Maddesinin Birinci Fıkrasının
İncelenmesi Dava dilekçesinde,
Türkiye İstatistik Kurumu başkan yardımcılarına 5300, daire başkanları ile
bölge müdürlerine ise 3600 ek gösterge verildiği, bunun söz konusu görevlere
atananların bürokratik hiyerarşide genel müdür yardımcısı ve üst düzeyde
düşünüldüğünü gösterdiği, 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama
Usulüne İlişkin Kanun’un 2. maddesi ile bu Yasaya ekli (2) sayılı Cetvelde
genel müdür yardımcıları ve daha üst düzey yöneticilerin atanmalarının ortak
kararname ile yapılacağının kurala bağlandığı, oysa iptali istenen kuralda
Cumhurbaşkanının imzasını gerektirmeyen bir yöntemin öngörüldüğü,
Cumhurbaşkanının kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü denetleyerek
denge oluşturma görevi bulunduğu, ayrıca Anayasa’nın 8. maddesine göre,
yürütme işlemlerinin hukuksal geçerlik kazanabilmesi için her iki tarafın da
katılmasıyla ortaklaşa yapılması gerektiği, Cumhurbaşkanının kararnameleri
imzalaması ile Hükümete öneri ve uyarılarda bulunma yetkisi için fırsat
tanınmış olduğu, Devletin ve yürütmenin başı sıfatıyla Devlet organlarının
düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatıldığı, bu nedenle üst
düzey kamu görevlilerine ilişkin atamaların hukuksal geçerlik kazanabilmesi
için Cumhurbaşkanınca imzalanmasının Anayasal zorunluluk olduğu, Cumhurbaşkanının
yansızlığının siyasal iktidara karşı kamu görevlisinin güvencesini
oluşturduğu, bu güvencenin ise atama kararnamelerinin Cumhurbaşkanınca
imzalanması ile hayata geçirildiği ve Anayasa Mahkemesinin buna benzer
kararlarının bulunduğu ileri sürülmüştür. Yasa’nın 56. maddesinin dava konusu birinci fıkrasında, Türkiye
İstatistik Kurumu Başkanlığındaki Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere
tüm atamaların Başkan tarafından yapılacağı belirtildiğinden, Kurum’da,
Birinci Hukuk Müşaviri dışında Başkan Yardımcıları, Daire Başkanları,
İstatistik Müşaviri, Hukuk Müşaviri, Bölge Müdürleri ile diğer görevliler
Başkan tarafından atanacaktır. Anayasa’nın 8. maddesinde “Yürütme
yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve
kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” denilmekte, 104.
maddesinde de “kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki
görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Anayasa’nın 104. maddesinde sözü
edilen “kararnameler”, Kanun Hükmünde Kararnameler ile Bakanlar Kurulunun
çeşitli kararnamelerinin yanında üst düzey yöneticilerin atanması ile ilgili
müşterek kararnameleri de kapsamaktadır. Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı
ve Bakanlar Kurulunca yerine getirileceğinden, söz konusu kararnamelerin
hukuksal geçerliği için her iki tarafın da katılımı gerekmektedir. Buna göre, kamu politikasının tayinine katılan, etkin bir otoriteye sahip
olan, kuruluşların amacının gerçekleşmesinde önemli yetki ve sorumluluklarla
donatılan, planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarını yöneten, denetim ve
temsil gibi işlevleri yerine getiren kamu görevlilerinin, üst düzey yönetici
konumunda olmaları nedeniyle bunların atamalarının da müşterek kararname ile
yapılması Anayasal zorunluluktur. Yasa’nın 56. maddesinin birinci fıkrasında, Başkanlıkta, birinci hukuk
müşaviri dışında tüm atamaların Başkan tarafından yapılacağı öngörüldüğünden
kurum içinde çok önemli görev ve yetkilerle donatılmış üst düzey personelin
atanmalarında sadece Başkan’ın iradesi geçerli olacaktır. Örneğin Yasa’nın
20. maddesi ile oluşturulan ve “Programın hazırlanmasına, uygulanmasına,
resmi istatistiklerin gelişimine ve işlevlerine ilişkin tavsiyelerde
bulunmak, resmi istatistik ihtiyaçlarını tespit etmek, değerlendirmek ve
ileriye yönelik görüş ve önerileri kapsayan çalışmalar yapmak” gibi Kurum’un
fonksiyonunu yerine getirmesinde ve hedeflerinin saptanmasında belirleyici
bir yere sahip olan İstatistik Konseyi’nin doğal üyeleri Kurum başkanının yanısıra başkan yardımcılarıdır. Böyle önemli görevleri yerine
getirenlerle Başkan’ın atama yetkisi içinde bulunan diğer etkin konumdaki
yöneticilerin, istatistik alanındaki politikaların belirlenmesinde ve
kuruluşun amacını gerçekleştirmede önemli yetki ve sorumluluklara sahip
olmaları nedeniyle üst düzey yönetici kapsamında bulundukları ve atanmalarının
da müşterek kararname ile yapılması gerektiği açıktır. Açıklanan nedenlerle 56. maddenin birinci fıkrası, Anayasa’nın 8. ve 104.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. Serdar Özgüldür bu görüşe ek ve değişik gerekçeyle katılmıştır. Kural, Anayasa’nın 8. ve 104. maddelerine aykırı görülerek iptal edilmiş
olduğundan, ayrıca Anayasa’nın 105. ve 128. maddeleri yönünden incelenmesine
gerek görülmemiştir. V - İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU Anayasa’nın 153. maddesi
ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un
53. maddesi uyarınca, yasa, kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların belirli madde veya hükümleri iptal
kararının Resmî Gazete’de yayımlandığı gün yürürlükten kalkar. Ancak, Anayasa
Mahkemesi iptal kararı ile meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini
tehdit veya kamu yararını ihlal edici nitelikte görürse, boşluğun doldurulması
için iptal kararının yürürlüğe gireceği günü ayrıca kararlaştırabilir. İtiraz konusu kuralın
iptaline karar verilmesi ile meydana gelen hukuksal boşluk kamu yararını
olumsuz yönde etkileyecek nitelikte olduğundan, yeni düzenleme yapması için
yasama organına süre tanımak amacıyla iptal kararının Resmi Gazete’de
yayımlanmasından başlayarak üç ay sonra yürürlüğe girmesi uygun bulunmuştur. VI - YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ SORUNU 10.11.2005 günlü, 5429
sayılı Türkiye İstatistik Kanunu’nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile 56.
maddesinin birinci fıkrasının yürürlüklerinin durdurulması isteminin iptal
kararının yürürlüğe girmesi için süre verilmiş olması nedeniyle REDDİNE,
19.12.2005 gününde OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir. VII - SONUÇ A - 10.11.2005
günlü, 5429 sayılı “Türkiye İstatistik Kanunu”nun 45. maddesinin ikinci fıkrası ile 56. maddesinin
birinci fıkrasının, Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, B - İptal edilen
fıkraların doğuracağı hukuksal boşluk
kamu yararını ihlal edici nitelikte
görüldüğünden, Anayasa’nın 153.
maddesinin üçüncü
fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa’nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci
fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN,
KARARIN RESMİ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ÜÇ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE
GİRMESİNE, 19.12.2005 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Esas Sayısı : 2005/143
Karar Sayısı : 2005/99
EK VE DEĞİŞİK GEREKÇE 1 - Anayasa’nın 128.
maddesinin son fıkrasında “Üst kademe
yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları kanunla özel olarak
düzenlenir.” denilmekte; Anayasa Mahkemesini düzenleyen 146. maddesinin
ikinci fıkrasında da “Cumhurbaşkanı ... üç asıl ve bir yedek üyeyi üst kademe yöneticileri ile avukatlar arasından seçer.” hükmü yer almaktadır. Yine, Anayasa’nın
Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkilerini düzenleyen 104. maddesinde, “Kararnameleri imzalamak”, Cumhurbaşkanı’nın
yürütme alanına ilişkin yetkileri arasında sayılmaktadır. 2 - Anayasa’nın
128. maddesinin son fıkrası hükmüne dayanılarak çıkartılan 10.1.1985 günlü,
3149 sayılı “Üst Kademe
Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Kanun”un 2. maddesine göre; Müsteşar,
Müsteşar Yardımcısı, Genel Müdür, Başkan , Kurul Başkanı, Genel Müdür Yardımcısı, Daire Başkanı, Büyükelçi,
Vali, Kaymakam, Bölge Müdürü olarak atanabilecek kamu görevlileri ile Devlet
Personel Başkanlığı’nın teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek
diğer üst kademe yöneticileri bu kanun kapsamında “Üst Kademe Yöneticileri” olarak kabul edilmiştir. 3149 sayılı
Kanun’un iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesi, üst kademe
yöneticisinin tanımını yapmaktaki güçlüğü dikkate alarak, yasa koyucunun
bunları bir bir saymak yolunu tercih ettiğine
işaret ederek, “...Maddenin birinci fıkrasında sayılanlar dışında üst kademe
yöneticileri olarak nitelendirilmeleri gerekenlerin çıkması veya başka yöneticilerin
de bu eğitimden geçmesi zorunluluğunun doğması
durumunda, kanunla Bakanlar Kuruluna böyle bir olanak tanınmıştır... Devlet
Personel Başkanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek
diğer yöneticilerin diğer üst kademe yöneticilerinin, en azından fıkrada
sayılanlar düzeyinde bulunacakları tabiidir. Bu nedenle, dava konusu Kanun’un
2. maddesinin birinci fıkrasına yönelik
iddialar yerinde görülmemiştir...” değerlendirmesiyle, 10.1.1985
günlü, 3149 sayılı Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında
Kanun’un 2. maddesinin birinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin reddine oyçokluğuyla
karar vermiş; ancak aynı Kanun’un 2. maddesinin üçüncü fıkrasının ve 3.
maddesinin iptaline karar verilmesi nedeniyle, 2949 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesi
uyarınca, uygulama olanağı kalmayan diğer tüm maddelerin de (bu arada yukarıda
işaret edilen 2. maddenin birinci fıkrasının da) iptaline hükmetmiş,
böylelikle 3149 sayılı Kanun’un bütününün iptali yoluna gidilmiş; bu güne
kadar da iptal edilen bu Kanun’un yerini alan herhangi bir kanun
çıkarılmamıştır. (Anayasa Mahkemesi’nin 18.6.1985 tarih ve E.1985/3, K.1985/8
sayılı kararı; AMKD. Sayı :21, Ankara 1991, S.188-207) 3 - Bakanlıkların
kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen 27.9.1984 günlü, 3046 sayılı Kanun’un
“Atama” başlıklı 43. maddesinde “23.4.1981 gün ve 2451 sayılı Kanun hükümleri
dışında kalan memurların atanmaları Bakan tarafından yapılır. Bakan bu
yetkisini alt kademelere devredebilir. Bakanlık bağlı ve ilgili
kuruluşlarının kanunlarında atamaya ilişkin özel hükümler saklıdır.”
denilmekte; 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı
Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun’un 2.
maddesinde “Bu Kanuna ekli (1) sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyan
görevlere Bakanlar Kurulu Kararı ile,
(2) sayılı cetvelde gösterilen unvanları taşıyan görevlere müşterek
kararla atama yapılır...” hükmü yer almakta ve Kanun’un eki (1) ve (2)
sayılı cetvellerde memuriyet unvanları liste halinde gösterilmektedir. Anayasa
Mahkemesi’nin belirtilen kararıyla sonuçta iptal edildiği için halen
yürürlükte olmayan 3149 sayılı Kanun’un 2. maddesinde sayılan “Üst kademe yöneticileri”nin hemen hemen
tamamının, 2451 sayılı Kanun’un eki cetvellerde yer aldığı anlaşılmaktadır. 4 - Yukarıda işaret
edildiği gibi, Anayasa’nın 104. maddesinde “kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanı’nın yürütme alanındaki görev ve yetkileri arasında
sayılmaktadır. Öğretide “kararname”yi
“...Cumhurbaşkanının yetkilerinin kullanılmasının şeklidir...”
şeklinde tanımlayanlar olduğu gibi (Erdoğan TEZİÇ, Yasama Yetkisi ve KHK’ler, AİD, 1972, C.V, Sayı: 1, 5-7), “İlgili Bakan
veya tüm bakanlarla Başbakanın imzalarını kapsayan ve Cumhurbaşkanının
imzasıyla oluşan genel ve ferdi nitelikteki
kararların yazılı şekline kararname denir...” şeklinde nitelendirenler
de bulunmaktadır. (Nuh KİBAR, Türk
Hukukunda Kararname, İdare Hukuku ve İdari Yargı ile İlgili
İncelemeler-III, Danıştay Yayını, Ankara 1980, S.263) Kimi yazarlara göre de
“...Anayasalarda ‘kararname’ adı altında bir işlem türü düzenlenmemiştir.
Keza, Türk idare hukukunda kararname ismi verilen herhangi bir muamele
yoktur. Şu halde, kararname dediğimiz hukuki işlem, kaynağını açık bir
şekilde Anayasalarda bulmayan ‘geleneksel
usuli’ bir hukuki işlemdir...” (Burhan KUZU,
Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler, İstanbul 1985, S.134) Alelâde (KHK
dışındaki) kararnamelerin şekil ve maddi yönlerden tasnife tâbi tutuldukları,
“şekil” yönünden Bakanlar Kurulu Kararnamesi ve müşterek (ortak) kararname
olmak üzere iki grupta ele alındığı; maddi yönden ise ferdi-özel- (Örneğin
atama kararnameleri,, özel af kararnameleri, vatandaşlık hukuku ile ilgili
kararnameler gibi) ve genel (kural-kaide) kararnameler (Tüzük ve Bakanlar
Kurulu’nca çıkarılan yönetmelikleri yürürlüğe koyan kararnameler, Türk
Parasının Kıymetini Koruma Kararnameleri, Milli Korunma Kararnameleri vb)
şekilde tasnife tâbi tutulduğu görülmektedir. (Nuh KİBAR, agm.,
S.273-277) Cumhurbaşkanı’nın
müşterek (ortak) kararnameleri imzalaması ile ilgili olarak, iptalle
sonuçlanan kararında Anayasa Mahkemesi “...Cumhurbaşkanının Anayasa ve diğer
yasalarla tek başına yapabileceği belirtilen işlemler dışında kalan yürütme
kapsamındaki bütün kararlarının hukuksallık kazanabilmeleri için Başbakan ve
ilgili Bakanlar tarafından imzalanmaları; Başbakan ve tüm bakanların
imzaladıkları ‘Bakanlar Kurulu Kararnamesi’ ile yalnızca Başbakan ve ilgili
Bakanın imzasını taşıyan ‘müşterek kararname’nin de geçerlik kazanabilmesi
için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması anayasal bir zorunluluktur... Dava
konusu 3. madde ile 2802 sayılı Yasa’nın 37. maddesinde değişiklik yapılarak,
maddede sayılan görevlere gerek hâkim ve savcılardan yapılacak atamalar,
gerekse Bakanlıktaki bir görevden başka bir idari göreve yapılacak atamalarda müşterek
kararname ile atama yöntemi yerine, Bakanın teklifi, Başbakanın onayı ile atama yapılabilmesi öngörülmektedir...
Bakanlık Müsteşarlığı, Müsteşar Yardımcılığı, Teftiş Kurulu Başkanlığı,
Başkan Yardımcılığı, Genel Müdürlük, Genel Müdür Yardımcılığı, Genel Müdürlük
Daire Başkanlığı görevlerine de kimi koşulları taşıyan hâkim ve savcıların muvafakatları alınarak, Bakanın teklifi Başbakanın onayı
ile atama yapılabilmesi öngörülmektedir. Bakanın yanında, onun uzmanlık ve
hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu alanlarda Bakana yardım
etmek ve değişme olasılığı fazla olan Bakanların değişmesinden kamu
hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan, memur statüsü içinde
ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş ve böylece teknik deneyim
sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları,
Teftiş Kurulu Başkanlığı ve diğer
sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle atama yapılabilmesi, Anayasada
benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır...” gerekçesine dayanmıştır. (Anayasa
Mahkemesi’nin 27.4.1993 tarih ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararı; AMKD.,
Sayı:31, Cilt:1, S.112-116) 5 - “Üst kademe yöneticileri” kavramı, Anayasa’nın 128. maddesinin son
fıkrasında kaynağını bulan, yürütme erkinin en yakın yardımcıları konumundaki
kamu görevlilerini -üst düzey bürokratları- kapsayan bir anlam taşımaktadır.
Anayasa’nın 128/son ve 104. maddeleri birlikte değerlendirilip, Anayasa Mahkemesi’nin işaret edilen
kararları dikkate alındığında; üst kademe yöneticilerinin atamalarının her halûkârda Bakanlar Kurulu ya
da müşterek kararnamelerle yapılması gerektiği, dolayısiyle
bu gruba giren kamu görevlilerinin atamasında Cumhurbaşkanlığı makamının
devre dışına çıkartılması sonucunu doğuran her yasal düzenlemenin Anayasa’nın
bu konuda öngördüğü amaca aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Sonuçta hukuk tekniği
bakımından Yasa’nın bütünü iptal edilmesine karşın, Anayasa Mahkemesi, 3149
sayılı Kanun’un 2. maddesinin birinci
fıkrasında üst kademe yöneticilerin sayılmasında Anayasa’ya aykırılık
görmemiş; böylelikle, aynı zamanda 2451 sayılı Kanun’a ek (1) ve (2) sayılı
cetvellerde belirtilen kamu görevlileriyle büyük ölçüde örtüşen sözkonusu düzenlemenin Anayasa’nın 128/son maddesi ile
uyumlu olduğu saptanmıştır. 3046 sayılı Kanun’un 43. maddesi de, sözkonusu yasal düzenlemelerle uyum içinde olduğundan;
üst kademe yöneticileri bakımından bu şekilde bir güvence sistemi öngörülmüş
olduğu ve bu çerçevedeki düzenlemenin Anayasa’nın öngördüğü amaca uyarlı
bulunduğu açıktır. Anayasa Mahkemesi’nin 27.4.1993 tarihli kararı da, bu
somut saptamayı pekiştiren diğer
hukukî dayanaktır. 6 - Davanın
somutunda, 10.11.2005 günlü, 5429 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu’nun 56.
maddesinin “Başbakanlıkta, Birinci Hukuk Müşaviri hariç olmak üzere tüm
atamalar Başkan tarafından yapılır” şeklindeki iptali istenen birinci fıkrada,
Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı’nca (tek yanlı) atama yapılması uygun görülen personelin kimler olabileceği, aynı
Kanun’un 45. maddesinin birinci fıkrasında sayılmıştır. Sayılanlardan Bölge
Müdür, (İstatistik) Müşaviri ve Daire Başkanı kadro unvanları, 2451 sayılı
Kanun’a ek (2) sayılı cetvelde müşterek kararname ile ataması gereken personel
olarak aynen yer almakta; Bölge Müdürü ve Daire Başkanı unvanları aynı
zamanda Anayasa Mahkemesi’nin 18.6.1985 tarihli kararı ile Anayasa’nın
128/son maddesinin öngördüğü üst kademe yöneticileri olarak kabul edilerek,
3149 sayılı Kanun’un 2. maddesinin
birinci fıkrasında sayılmaktadır. Yine bu unvanlardan “Başkan
Yardımcısı” her ne kadar sayılan
kanunlarda yer almamakta ise de; bu iptal kararımızın gerekçesinde
belirtilen “etkin bir otoriteye katılma, kuruluşun en üst düzeyinde bulunma,
kuruluş amacının gerçekleşmesinde önemli yetki ve sorumlulukla donatılma,
kuruluşun planlama, örgütlenme, personel ve kadrolarını yönetme, denetim ve
temsil gibi işlevleri yerine getirme” kriterlerini içermesi itibariyle, “Başkan Yardımcısı” unvanının da “Üst kademe yöneticileri” arasında
sayılması gerektiği tabiidir. 45. maddede
sayılanlardan hukuk müşaviri, istatistik uzmanı, uzman yardımcısı,
istatistikçi, matematikçi, mühendis,
programcı unvanlarının ise üst kademe yöneticisi sayılamayacakları izahtan
varestedir. Bu somut saptama
uyarınca Kurumdaki Başkan Yardımcısı,
Daire Başkanı, İstatistik Müşaviri ve Bölge Müdürü kadro unvanlarının yüksek
kademe yöneticileri statüsünde bulunması, bu statüdeki kamu görevlilerinin
ise yukarıda izaha çalışılan Anayasal gerekçe karşısında müşterek kararname
ile atanması gerekirken, atamayı Başkan’ın takdir ve yetkisine bırakan iptali istenen kural Anayasa’nın 8., 104.
ve 105. maddelerine aykırı düşmektedir. İptal kararına
açıkladığım bu ek ve değişik gerekçeyle katılıyorum. Üye Serdar
ÖZGÜLDÜR |