ANAYASA MAHKEMESİ KARARI Anayasa Mahkemesi Başkanlığından: Esas
Sayısı : 2002/31 Karar
Sayısı : 2002/58 Karar
Günü : 25.6.2002 İPTAL DAVASINI AÇAN : Anamuhalefet Partisi
(Doğru Yol Partisi) TBMM Grubu adına Parti Genel Başkanı Tansu ÇİLLER İPTAL DAVASININ KONUSU : 30.1.2002 günlü, 4743
sayılı Malî Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un, 6. maddesinin (A) bendi
ile değiştirilen 4603 sayılı Kanunun geçici 1. maddesinin (3) numaralı
fıkrasının, 7. maddesinin, Geçici 1. maddesinin ikinci ve üçüncü
fıkralarının, Anayasa’nın 2., 7., 9., 10., 28., 87., 108., 128., 133., 138.,
160., ve 165. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüklerinin
durdurulması istemidir. I - İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN
GEREKÇESİ Dava dilekçesinin
yürürlüğün durdurulması istemini de içeren
gerekçe bölümü şöyledir: “1- İptale konu yasa, “reel sektörün bankalara
olan borçlarını, zor durumdaki bankalara kamudan kaynak (destek) aktarımını,
bu alandaki ihtilaflarda özel takip yöntemlerini, bağımsız idari otoritelerin
denetimini, kamu bankalarında çalışanların tasfiyelerini ve buradaki üst
düzey bürokratların bir ölçüde sorumsuzluklarını” düzenleyen çerçeve kanundur. 2- Yasa, siyasal iktidarı elinde bulunduran gücün, ülkenin yaşadığı
herhangi önemli sorunda çözüm üretebilme yeteneğinden yoksun olduğunu
göstermektedir. Gerçekten, bankacılık alanında kısa dönemde birden çok (beş
ayrı) düzenleme yapılmıştır. Sonuçlarına milletin katlandığı beceri ve öngörü
noksanlığı, yasama çoğunluğunun kalıcı niteliğine dönüşmektedir. Adeta
kanunculuk oynanmaktadır. 3- Bu yasanın yürürlüğe girmesinden önce el konan bankalarla bu yasanın
yürürlüğe girmesi ile kurtarılacak bankalar arasında, “uçurum” sözcüğünün
dahi ifade edemeyeceği “derin eşitsizlik” inşa edilmektedir. Aynı hukuk
vatanında, aynı sorunda, biri batırılan, öbürü kurtarılan iki ayrı grup
yaratılmıştır. Doğrusu bu idi ise, bu doğru eskilerinden neden esirgenmiştir?
Doğru eskisi idi ise, yeni seçeneğin rasyosu nedir?
Milat tanımlamalarıyla hukuk dünyasına aktarılan, “yeniden yapılandırma”
damgası vurulmasına rağmen ömürleri gece yarılarını aşamayan çapsız düzenleme
anlayışı, düşündürücüdür. 4- “Yeniden yapılandırma yasalar grubu” içinde takdim olunan bu yasa,
finans kesimine tahsis edilecek kaynağın yine kara deliğe akma ihtimalini
önleyecek mekanizmalarla yeteri kadar donatılmamıştır. Özellikle yasanın 1
inci maddesindeki önemli (ve bize göre de gerekli) yetkilerin ve benzeri
yetkilerin kullanım alanlarında şeffaflık getirilmemiştir. “Kaynaklar kime
aktarıldı, yapılan sözleşmeler ve alınan kararlar nelerdir?” sorularının
cevaplarını kimse öğrenemeyecek, belki de ancak skandallarla ortaya
çıkabilecek yolsuzluklar, ulusal sır gibi saklanacaktır. Yasanın geçici 1
inci maddesi ile tanınan sorumsuzluk eşdeğeri koruma ile 1 inci maddedeki
ekonomik içerikli rafine yetkilerin gizli kullanımı bir araya gelince, adeta
yolsuzluk tarlası olan güzel Türkiye’mize nasıl bir kara delik sunulduğu
kolaylıkla farkedilebilecektir. (Vadelerin
uzatılması, trilyonlarca asıl alacakların tamamına yakın şekilde
indirilebilmesi, faizlerin tümünün silinmesi ve benzeri yetkiler
hatırlanmalıdır. Yasanın 1 inci maddesi). 5- Cumhurbaşkanımızın, Anayasanın doğru okunmasından ibaret
“geri-gönderme” tasarrufunu, iktidar çoğunluğunun göz ardı etmesini, sistem
bakımından vahim buluyoruz. Yakın gelecekteki “IMF” görüşmesi, Anayasa
ihlalini sürdürmenin meşru mazereti olamaz. Bu, siyaset kurumunun, giderek
yürütmenin ve yürütmeyi meşrulaştıran yasama çoğunluğunun Anayasayı kasten
ihlalinin tescilidir. Kurumlarımızın kurumsallaşamadığının da göstergesi olan
bu olay, kimileri için Anayasanın “kağıtta yazılı herhangi bir metin olduğu”
nü ortaya koymaktadır. Sadece bu zihniyet dahi, hukuk ve demokrasimiz için hazindir.
İptalini istediğimiz yasa maddeleri, bu zihniyetle yoğrulmuştur. Davamız, bu yasanın bazı maddelerine yönelik bir iptal davasıdır. İktidar
çoğunluğunun yarattığı krizden kurtuluş için sunulan formüllerin önünü
tıkamamak için, tümden iptal istenmemiştir. Ana Muhalefet Partisi, iptal
davası açmasa idi, “ülkeyi kurtaracaktık” popülizmine fırsat verilmemiştir.
Ayrıca, krizden çıkış için üzerimize düşen her türlü desteği ve görevi;
pozitif muhalefet anlayışımızın gereği saymaktayız. Belirtelim ki ekonomik
önlem adına, açık Anayasa ihlalleri karşısında suskun kalmamız beklenemez.
Ana muhalefet, Anayasamızın “anayasal koruyucusu” dur (Any.
Mad. 150). Ana muhalefete düşen bu ulusal görev,
savsanamaz. SOMUT AYKIRILIKLAR - GEREKÇELER 1- Yasanın “6/A” hükmü, Anayasamızın, 2, 128/1 ve 165 hükümlerine
aykırıdır. Yasanın sözü geçen hükmü, “özel hukuk hükümlerine tabi olmayan personel”
tersine anlatımıyla kamu bankalarında, 31.12.2002 tarihinden sonra “statü
hukukuna tabi personel çalıştırılamayacağını”, bu bankaların özelleştirilmesi
(geçiş) sürecinde bu personellerin statülerinin
sözleşmelere dönüşümlerini ve duruma göre diğer kamu kurumlarına aktarılmaları
ile bunların haklarını düzenlemektedir. Kamu bankalarının özelleştirilmesi, siyasi ve hatta ekonomik olarak
zorunlu bir tercih sayılabilir. Bu tercih, siyaseten
de eleştirilebilir. İşin bu yönünün, gerek Anayasamızı ve gerekse Anayasal
yargımızı ilgilendiren bir tarafı yoktur. Ne var ki, “yeniden yapılandırma”
veya “geçiş” üst-başlıklarıyla kavramlaştırılan bu
süreçler, bir yönüyle yoğunluğu Anayasa düzeyine yükselen hukuki süreçlerdir.
İlgilendirdiği ölçüde yüksek amaç adına Anayasa feda edilemez (Any.Mad.11/2). O halde,
“Anayasaya ve hukuka saygılı yeniden yapılandırma ve geçiş”
ilkesini keşfetmek ve sindirmek zorundayız. “Biz yaptık, oldu” diyemeyiz.
Herhangi bir kesim için Anayasaya rağmen imtiyaz ve dayatmalar üretemeyiz. İmdi a) Kamu kaynakları ile kurulmuş kamu bankalarının yapı, işlev ve
hizmetleri, KAMUSAL-ALAN İÇİNDE KALIRLAR. KAMU HİZMETİ GÖRÜRLER. Bunlar,
elbette ki özelleştirilebilirler (Any.Mad.47/3). Ancak, özelleştirilinceye kadar yaptıkları
faaliyet, birer kamu hizmetidir (Any.Mad.128/1). b) Bu bankalar, birer Kamu İktisadi Teşebbüsüdür. Hakim sermaye
niteliğini kaybetmeleri (yani sermaye paylarının yarıdan aşağıya düşmesi), bu
alandaki hizmeti, en azından Anayasanın 128/1 anlamında “asli kamu hizmeti”
sayılmaktan çıkarır. Bu sonuç, Anayasamızın KİT’lerin denetimine ilişkin 165
inci maddesinin dolaylı sonucudur. Anayasa, yalnızca sözü ile değil, aynı
zamanda rasyosu (ruhu) ile de bağlayıcıdır. Varılan
sonuç odur ki, “kamu bankaları % 50’nin üstünde sermaye paylarını”
korudukları sürece, geçiş süreçlerinde de olsa,
gördükleri hizmet, asli birer kamu hizmetidir. c) Anayasamızın 128/1 hükmü, “Devletin, Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve
diğer Kamu Tüzel Kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü
oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar
ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür” biçimindedir. Bankaların, özelleştirme tamamlanıncaya (kamu payı % 50’nin altına
düşünceye) kadar ki süreçte görecekleri asli ve sürekli hizmetleri, statü
hukukuna tabi bir personel rejimi ile sürdürmek, Anayasa buyruğudur. Ne bir
Anayasacıdan, ne de Anayasa Komisyonundan destek almadan oluşturulan,
Cumhurbaşkanımızın geri gönderme mesajına kulak asmayan, geçiş
döneminde statü hukukuna bağlı istihdam rejimini yasaklayan bu hüküm, Anayasa
ile çatışmaktadır. Anayasaya rağmen bir hüküm, hukuki varlığını sürdüremez (Any.Mad.11/2). Yasa hükmü, mevcut yapısı ile “hukuk devleti” ilkesi ile de
bağdaşmamaktadır. Devletin bir parçası (organı) olan yasama da, bu ilkeyle
bağlıdır. Hukuk devleti, kendi Anayasasına uyan, Anayasasındaki kuralları
baypas etmeyen yasama organına sahip devlettir (Any.Mad.2). Yasa kuralı üretilirken, iktidar çoğunluğu
tarafından, Anayasa yok sayılmış, bile bile
çiğnenmiştir. Bu aykırılıklar, “ancak akademik tartışmanın konusu olabilir”
denerek geçiştirme stratejisi izlenmiştir. Bu anlayışı Anayasal düzenimiz
bakımından doğru bulmuyoruz. Sonuç olarak, özelleştirilme tamamlanmadıkça, geçiş
sürecinde kamu bankalarında statü hukukuna bağlı personel istihdamı yasağının
öngörülmesi, statü hukukuna tabi mevcut personelin tip değiştirerek veya
diğer kamu kurumlarına aktarılarak tasfiyesi, Anayasamızla bağdaşmamaktadır. 2- Yasanın 7 nci maddesi, Anayasamızın 2, 7,
28/1, 2, 108, 133, 160, 165 hükümlerine aykırıdır. Madde, literatürde “bağımsız idari otoriteler” olarak adlandırılan, özerk
kurul, kurum ve bunlara bağlı kuruluşların mali denetimini, Başbakanlığa
bağlı “özel bir komisyona” bırakmaktadır. Madde ayrıca, bu otoritelere uygulanamayacak
yasa hükümlerini açık atıf ve zımni ilga yahut askıya alma yoluyla
belirlemektedir (Mad.7/3,4). Kuralda öngörülen bir
başka model, “yıllık faaliyet raporlarının Bakanlar Kuruluna sunulması,
Meclisimizin ise, özel komisyon bazında sadece bilgilendirilmesi” olarak
ortaya konmuştur. “Kurumları batılı, kendileri doğulu” olan yapıların ancak
üretebilecekleri özgün model ne olabilir, sorusuna cevap verilebilecek en
çarpıcı örnek, “bu madde”dir. Kurumların ve kavramların içini boşaltarak,
merkezi iktidarları ahtapot sarmalı gibi özerk yapılara enjekte etmenin en
güzel numunesi veriliyor. a) Türk kamu yönetiminde “bağımsız idarî otoriteler”, genellikle özel
yasalarla (kurumsal alan yasalarıyla) düzenlenmiş olup, sayıları 20
civarındadır. Her birinin düzenleme alanlarının tabiatlarından kaynaklanan
farklılıkları vardır. Bu farklılık, bu kurum/kurulların denetim rejimlerinde
de görülmektedir. Ne var ki yasa, bunların tümünü, mali denetim bakımından
aynı hukuki rejime, bir GENEL HÜKÜMLE bağlamıştır. Bir genel hükmün
özel ve geçici kanunda sevk edilmesi, hukuk devleti ilkesine aykırıdır (Any.Mad.2). Bu otoriteleri
kapsayacak bir genel ve ortak hukuk oluşturulmak isteniyorsa “BAĞIMSIZ İDARİ
OTORİTELER KODU” geliştirilebilir. Hukuk devleti, hukuk birliğini
oluşturacak, bölük/pörçük, uzmanların bile içinden çıkamayacakları mevzuat
dağınıklığını önleyecek bir yasama görevini de bünyesinde barındıran
bağlayıcı bir ilkedir (Any.Mad.2,
11/1). Özel ve geçici bir kanunda,
yirmiye yakın özneyi ilgilendiren ortak ve sürekli hüküm oluşturulması, tam
bir yasama keyfiliğidir. Anayasanın özünün aykırı bulduğu, taknin metotları ile bağdaşmayan bir tarzdır. b) Özerk kurum ve kurullar, siyasal iktidara bağımlı olmayan, doğru
söyleyişle duyarlı kamusal alanlarda bağımsızlığı bulunan yapılardır.
Bunların mali veya diğer denetimleri, siyasal iktidara bağlamak, “bağımsızlık
ve özerklik” zorunlu niteliğini çökertir. (Dr. Akıncı, Müslüm,
Bağımsız İdari Otoriteler ve OMBUDSMAN, İst. Shf.100,
109 vd. 114vd. Dr. Ulusoy,
Ali. Bağımsız İdari Kurumlar, Danıştay Dergisi yıl 1999 Sayı:100 Makalenin
tamamı) Yasama organı, bir yapıya özerklik/bağımsızlık vasfını tanıdıktan
sonra, bu vasıfla bağdaşmayan düzenlemeye gidemez. Hukuk devleti kavramı, yasama
organının benimsediği ve hukuk ilminin kurucu unsur olarak varsaydığı olumsuz
unsurları (siyasal iktidarın özerk kuruluşları denetlemesinin kurumsal
bağdaşmazlığı) yasaya ekleyememe yönünde bir özü içerir. Bu otoritelerin
Başbakanlıkça oluşturulacak özel komisyonca denetimi, hukuk devletine
aykırıdır (Any.Mad.2). c) Bu konuda, gerek Anayasamızın bazı hükümlerinden, gerekse Anayasa
Mahkememizin bazı içtihatlarından “ölçü normlar” keşfedilebilir. Kamu
kaynağını kullanan ve duyarlı alanlarda kamusal işler gören regülasyon kurumları, idareyle bağımlılık içinde
bulunmayan, tarafsız denetim organlarınca denetlenmelidir. Anayasanın 165 inci
maddesi, TBMM’ni denetim organı kılacak “bir ölçü norm” un geliştirilmesine;
160 inci maddesi Sayıştay’ı denetim organı kılacak “bir ölçü norm”unun
geliştirilmesine elverişlidir. Bu hükümleri; özerk kuruluşların yürütme
organına bağlı denetim kurumlarının denetimine tabi kılınmasını yasakladığı
biçiminde bir özel içerikle okuyabiliriz (Anglosakson Anayasa Literatürü
terimiyle anayasal anlamın yeniden keşfi). Hele Meclisi’mizin
temel işlevlerinden birinin denetim olduğu yönündeki Anayasal tarifler, böylesi
bir yoruma destek verebilir (Any.Mad.98-100). Cumhurbaşkanımızın, Meclise geri gönderme
tezkeresinde yollama yaptığı yüksek mahkeme içtihatlarından da aynı
doğrultuda “referans norm” üretilebilir. (Any.Mad.28.01.1988 tarih 12/3-E/K; Keza, 24.02.1987 tarih,
24/6-E/K, Keza 19.03.1987 tarih 5/7-E/K) Anayasamızın kimi maddelerine serpiştirilen denetim sisteminin çatısı,
felsefe ve ruhu, özerk kuruluşların, yürütmenin güdümünde olan denetim
organlarınca değil, Büyük Meclis ve Sayıştay gibi taraf olmayan/bağımlı
olmayan kurumlarca denetimini öngörmektedir. Mevcut düzenleme, Anayasaya
aykırıdır. d) Yasanın 7 nci maddesinin, bir üst kurul olan
RTÜK’ü kapsadığı kuşkusuzdur. İletişim özgürlüğünün
kurumsal teminatı olan bu özerk kuruluşun, Başbakanlık özel komisyonu
denetimine bağımlı kılınması, yalnızca Anayasaya aykırı değil; aynı zamanda
tehlikelidir. Haber ve bilgi edinme kanallarının düğmelerini Başbakanlığa
teslim eden bir rejimin adı: Demokrasi olamaz. RTÜK’ün
denetiminin Büyük Meclise bağlı olması, çoğulcu rejimimizin kurumsallaşmış
geleneksel teminatıdır. Yasama organı, modern sansür üretimine elverişli,
önleyici mekanizmalar içermeyen bir hükmü, Başbakanlığa ikram edemez (Any.Mad.28/1,2). Bu hüküm,
basın ve haber alma hürriyetini (özellikle görüntülü iletişimi) iktidarın mutlak
pençesine tevdi eden bir TEDBİR’dir. Ayrıca, bu
hüküm, RTÜK açısından “iletişim çoğulculuğuna da aykırıdır. (Any.Mad.133/1) Televizyon
özgürlüğü (Any.Mad.133/1),
“ölçülülük”, “demokratik toplum düzeni”, “Anayasanın sözüne ve ruhuna
uygunluk” gibi sınırlandırılma prensipleri ile çatışacak biçimde
daraltılmıştır. (Any.Mad.13)
Denetimi Başbakanlığa bağlı düzenleme kurulunun (RTÜK’ün),
görüntülü iletişim alanında, sektörün ve özgürlüğün gerektirdiği şekilde
düzenlemeler yapabilmesi bundan böyle mümkün olamaz. Sisteme bir kriz maddesi
daha ekmiş oluyoruz. e) Bağımsız idari otoritelerin yıllık faaliyetleri konusunda, Meclisin
bir komisyonunun bilgilendirilmesi hükmü, kendisine itibar edilmesini
istemeyen bir Meclis görüntüsünü yaratmaktadır. Meclis, eğer denetim
ihtiyacında ise, Anayasanın 7 nci maddesinde
varolan asal yetki ile, bu yetkiye tam manasıyla sahip olabilir. Meclis için
hiçbir şekilde istenemeyecek görüntü yaratan, tam bir denetim yetkisi
içermeyen bu hüküm, yasama gücünü, bir denetim gücü olarak da tanzim eden
Anayasa düzenimizle bağdaşmaz. (Any.Mad.7, 98-100,165) f) Yasanın en azından sözü (MAD.7/1,4), Devlet Denetleme Kurulunu da
kapsayacak bir üslup tercihiyle kaleme alınmıştır. Hüküm, bu yönüyle
Anayasamızın 108 inci maddesine açıkça aykırıdır. Yasanın 7 nci maddesi, Anayasa-üstü yasa yapma
anlayışının bir tezahürüdür ve hiçbir şekilde Anayasal korunmadan
yararlanamaz. Bu hüküm, sistemden iptal yoluyla, ivedilikle ayıklanmalıdır. 3- Yasanın geçici 1 inci maddesinin 2 nci ve 3
üncü fıkra hükümleri, Anayasamızın 2, 10, 9, 87, 138, 128/1 hükümlerine
aykırıdır. Maddenin sözü geçen fıkraları, kamu bankalarının yönetim, denetim ve
tasfiye kurulları üyelerinin; sorumluluk, ceza ve idare hukuku açılarından
özel hukuk alanına tabi kılınmalarını öngörmektedir. Madde, mevcut yapısıyla
bir kısım kurul üyelerine “kısmi sorumsuzluk ve imtiyaz bahşetmektedir” a) Bu üyelerin görevleri, kamusal alanla ilgili asli ve sürekli
görevlerdir. Bu üyeler, dört başı mamur birer memurdurlar. Bu, Anayasanın
buyruğudur (Any.Mad.
128/1). Ceza ve idare hukuku açılarından bunları memur saymamak; -tabir
yerinde ise- alacalı memurluk (işine gelince memur, işine gelmeyince memur
değil) kavramına geçit vermek anlamına gelir. Anayasamız, böyle bir geçite olur vermemektedir. b) Bu layihamızın “11/1” numaralı bölümünde, yasanın 6 ncı maddesiyle ilgili olarak yapılan tahliller, kısmen burada
da geçerlidir. Orada belirtildiği gibi, özelleştirme tamamlanmadıkça (veya
kamu payı % 50’nin altına düşmedikçe), geçiş
döneminde sözü geçen kurul üyelerini kısmen veya tamamen memur saymama
serbestisi yoktur (Any.Mad.165
hükmünden çıkarsanan yan ilke ve Any.Mad. 128/1) c) Ayrıca, üst bürokratları memur kapsamından çıkaran, aynı bankalarda
çalışan diğer onbinlerce kişileri memur saymaya
devam eden çelişkili düzenleme, kamu vicdanını incitecek bir eşitsizlik,
kayırma ve imtiyaz yaratır (Any.Mad.10).
-Sözgelimi memur olsaydı- işlediği suça göre, rüşvetten yargılanabilecek üye,
bu yasa sayesinde böyle bir suçu işlememiş sayılacak ve bu suçtan
yargılanamayacaktır. Çünkü, memur değildir. Kurul üyesi olmayan -sözgelimi,
üye ile birlikte suça iştirak eden- diğer görevli yada görevliler ise, bu
suçtan yargılanabileceklerdir. Yasa, bu yönüyle bir sorumsuzluk kategorisi
üretmektedir. Bu hüküm, suçları yargıdan, suçluları hukuktan kaçırmaktadır.
Anayasamızın 2, 9, 138 hükümlerine açıkça meydan okunmaktadır. Yasama organı,
bir ilim olan ceza hukukunun kökleşmiş ve yargı elinde bulunan alanları
daraltacak, suçluların el ve kollarını sallayarak dolaşabileceği bir
düzenlemeye gidemez. Yargı ile yasamanın ilişilemeyecek saf alanları vardır
ve bu alanlardan birisi de üzerinde durduğumuz alandır. d) Yasanın mevcut hükmü, sözü geçen kurul üyelerini, ceza hukuku
anlamında memur saymamaktadır. Başka deyimle, suç ve suçlu tarifi değişmekte,
bunlar yönünden görev suçları, artık söz konusu olamamaktadır. Ceza
hukukumuzun referans düzeyindeki ünlü normu, lehe olan cürmi
ve cezai yeni hükümlerin geriye yürüyeceği prensibini kapsar. (TCK M a d.
2/2) İmdi; Yasanın yürürlüğünden önceki tarihlerde, bu bankalarda işlenmiş (takibe
uğrasın veya uğramasın), bu kurul üyelerinin yıllanmamış suçları bakımından
da suçu ortadan kaldıran veya başka tavsife döndüren bir hukuki etkiyle karşı
karşıyayız. Yasama organının, yürürlük tarihinden önce işlenmiş suçları
etkileyen her türlü tasarrufu, aynı zamanda af etkisi doğurur. Yasanın
(hukuki tasarrufun), suç, suçlu veya ceza tariflerini değiştirme niteliği
taşıması, farklı sonuç doğurmaz. Anayasal anlamda af, işlenmiş suçları,
kurulmuş hükümleri ortadan kaldırma, başka suça veya cezaya dönüştürme veya
cezayı azaltma unsurlarından birisini içeren yasama iradesini ifade eder.
Olayımızda, kamu bankalarının belli üyeleri yönünden geleceğe yönelik olarak suç
ve suçlu tarifi yeni bir yapı kazanmaktadır. Lehe olan ceza normlarının
geriye yürürlüğü prensibi, yasanın yürürlük öncesi bu alan suçları bakımından
af etkisi doğurur. Anayasamızın 87 nci maddesi, af
önerisinin ancak üye tam sayısının 3/5 çoğunluğu ile kurallaşabileceğini
emretmektedir. bu madde, genel kurul oylamasında, açık oylanmalı ve nisabın
oluşup oluşmadığı gözetilmeli idi. Ne var ki, Anayasamızın 89 uncu maddesine
aykırı olarak yasanın geneli üzerinde yapılan son açık oylama, konversiyon kuralı yoluyla geçici 1 inci madde için de
bir tespiti içerdiğinden, 3/5 nisabının altında kalan oylama sonucu ile bu
madde reddedilmiş sayılmalıdır. maddenin, nitelikli nisabın altındaki oyla
kabul edilmiş sayılması dahi, Anayasanın 87 nci
maddesine, belirtilen nedenle aykırıdır. e) Bu layihamızın “-l-Genel Olarak/4” bölümünde kısmen değinildiği gibi
maddenin sağladığı koruma (bir tür sorumsuzluk) zırhı, büyük yolsuzlukların
gerçekleştirilmesine çok elverişlidir. Özellikle, kimisi basına yansımış ve
gerçek boyutları banka sırlarına gömülmüş, kredi giysisine büründürülmüş
gayri meşru transferler, “zaten sorumluluğun yok” gerekçesine dayalı sözlü
talimatlarla ve zorlamalarla silinebilecektir. Hükmün yolsuzluğu
besleyebilecek bu karakteri, hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmaz (Any.Mad.2). Hukuk devleti,
yolsuzlukları önleme kapasitesi gelişmiş, kaliteli kural üretimini (Kanun
yapımını) da içerecek genelliktedir. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEĞİMİZİN GEREKÇESİ Yasanın, dava konusu her üç maddesindeki hükümleri, uygulandığında hemen
etki doğuran, telafisi imkansız riskleri barındıran bir karakterdedir.
Özellikle 6 ncı maddedeki onbinlerce
personeli ilgilendiren tasfiye formülü, kısa zamanda uygulamaya aktarılıp
tüketilebilir. Anayasal yargının oluşturacağı iptal hükmünün sonuçsuz
kalması, bu seçenekte muhakkaktır. Keza, RTÜK bakımından 7 nci madde; ceza adaleti ve yolsuzluk kapasitesi
bakımından geçici 1 inci madde, aynı akıbeti bünyesinde taşımaktadır. Yüksek Mahkemenin, diğer işlere göre öncelik tanıyarak, yürürlüğü durdurma
isteğinin ivedilikle karara bağlaması, dava konusu kuralların ve düzenleme
alanının doğalarından kaynaklanan zorunluluk olarak görülmektedir. Özellikle
sağlanan kısmi sorumsuzluk (koruma) zırhı ile, kimisi basına yansımış kredi
giysili kamu transferlerinin faizlerinin tamamının, asıllarının tamamına
yakın kısmının silinmesi, daima mümkündür. Bu potansiyel olasılık dahi,
yürürlüğü durdurma kararını ivedileştirecek yeter bir sebeptir. TALEP-SONUÇ 1- Yasanın 6 ncı maddesinin; 7 nci maddesinin “A” fıkrasının (hükmünün), geçici 1 inci
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının; belirtilen ve yüksek mahkemece
belirlenecek olan Anayasaya aykırılık sebepleriyle iptallerine, 2- Dava konusu hükümlerin öncelikle ve ivedilikle yürürlüklerinin
durdurulmasına, Karar verilmesi
hususu, yüksek takdire arz ve talep olunur. 07.02.2002” II - YASA METİNLERİ A - İptali İstenen Yasa Kuralları 4743 sayılı
Kanun’un iptali istenilen kuralları şöyledir: 1 - “MADDE
6.- A) 4603 sayılı Kanunun geçici l inci maddesinin (3) numaralı fıkrası
aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. 3. Bankalarda 31.12.2002 tarihinden sonra özel hukuk hükümlerine tâbi
olmayan personel çalıştırılamaz. Yeniden yapılandırma sürecinde bankaların
yönetim kurullarınca gerek özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılmak üzere
kendisine sözleşme teklif edilen ancak özel hukuk hükümlerine göre çalışmayı
kabul etmeyen gerekse özel hukuk hükümlerine göre çalışması uygun görülmeyip
sözleşme imzalanmayan personel, bankaların yönetim kurullarınca Devlet Personel
Başkanlığına bildirilir. Devlet Personel Başkanlığı kendisine bildirilen personel listelerini en
geç kırkbeş gün içerisinde (özelleştirme kapsam
ve/veya programındaki kuruluşlar hariç) tespit edeceği kamu kurum ve
kuruluşlarındaki boş kadro ve pozisyonlara atanmalarını sağlamak üzere ilgili
kurum veya kuruluşa gönderir. İlgili kurum ve kuruluş bildirimin ulaştığı
tarihten başlayarak en geç beş iş günü içinde bu personelin atanmalarını
yaparak atamalara ilişkin bilgileri Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel
Başkanlığı ile ilgili bankalara bildirir. Atama tarihi itibarıyla personelin
bankalarla ilişiği kesilmiş sayılır. Personelin atandığı kurumda fiilen
göreve başlayacağı tarihe kadar geçen sürede her türlü malî ve sosyal hakları
bankalarca karşılanmaya devam olunur. Bu fıkrada hüküm bulunmayan hallerde
24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanunun 22 nci
maddesi hükümleri uygulanır. Ataması yapılan personel hakkında bankalar tarafından yapılacak tebliğ
işlemini takiben 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 62 ve 63 üncü
maddelerinin uygulanmasından atamayı yapan kamu kurum veya kuruluşu sorumludur. Ancak, bu şekilde nakledilen personelden anılan madde uyarınca eski
kadrolarına ait hakları şahıslarına bağlı olarak saklı tutulanlar için
bankacılık tazminatı da şahıslarına bağlı bir hak teşkil etmez. 4046 sayılı Kanunun 22 nci maddesi kapsamında
Özelleştirme Fonu tarafından yapılması öngörülen ödemeler ilgili bankalar
tarafından yapılır. 1.1.2002 - 31.12.2002 tarihleri arasında uygulanmak üzere bu madde
uyarınca, bankalardan genel bütçeli daireler ile katma bütçeli idarelere ve
bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlara, genel ve katma bütçelerin transfer
tertiplerinden yardım alan kuruluşlar ile sosyal güvenlik kuruluşlarına nakli
yapılan personelin aylık ve diğer özlük hakları karşılığı tutar, ilgili
banklarca Maliye Bakanlığı Merkez Saymanlık hesabına yatırılır. Yatırılan bu
tutar bir taraftan bütçenin (B) işaretli cetveline özel gelir, diğer taraftan
Maliye Bakanlığı bütçesinde açılacak bir tertibe özel ödenek kaydedilir. Özel
ödenek kaydedilen tutarları kurum ve
kuruluşların bütçelerinin ilgili tertiplerine aktarmaya Maliye Bakanı
yetkilidir. Nakli yapılan personelin aylık ve diğer özlük hakları karşılığı
tutar, aylık dönemler itibarıyla ilgili bankalar ve Maliye Bakanlığınca
müştereken tespit edilir ve bu miktar en geç tespitin yapıldığı ay sonuna
kadar bankalarca yukarıda belirtilen hesaba yatırılır. 2 - “MADDE 7.-
Özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini ve idari ve malî özerkliği
haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık hesapları
Başbakanlık tarafından belirlenen Başbakanlık müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu denetçisi ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından
denetlenir. Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların
faaliyetleri hakkındaki yıllık rapor, her yılın Mayıs ayı sonuna kadar
Bakanlar Kuruluna sunulur. Bu kurul ve kuruluşlar faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa Türkiye Büyük Millet
Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirir. Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlar 6245
sayılı Harcırah Kanunu, 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanununa tâbi değildir. Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların
kanunlarındaki ve diğer kanunlardaki bu maddeye aykırı hükümler uygulanmaz..” 3 - “GEÇİCİ
MADDE 1.- ... Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk Bankası
Anonim Şirketi ve Türkiye Emlâk Bankası Anonim Şirketi Yönetim, Denetim ve
Tasfiye Kurulu üyelerinin bu Kanun ve 4603 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde
yaptıkları işlemlerden dolayı hukuki
sorumlulukları bankacılık sektöründe faaliyette bulunan özel bankaların yönetim,
denetim ve tasfiye kurullarına uygulanan özel hukuk hükümlerine ve mevzuata
tâbidir. Türkiye
Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlâk Bankası Anonim
Şirketi Yönetim, Denetim ve Tasfiye Kurulu üyeleri ceza ve idare hukuku
bakımından memur sayılmazlar” B - Dayanılan Anayasa Kuralları İptal istemi,
Anayasa’nın 2., 7., 9., 10., 28., 87., 108., 128., 133., 138., 160. ve 165.
maddelerine dayandırılmıştır. III - İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi
İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Samia AKBULUT, Yalçın ACARGÜN, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Rüştü SÖNMEZ, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet
AKYALÇIN ve Enis TUNGA’nın katılımlarıyla 13.2.2002 gününde yapılan ilk inceleme
toplantısında, “Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra
karara bağlanmasına” oybirliğiyle karar verilmiştir. IV - ESASIN İNCELENMESİ Dava dilekçesi ve
ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralları, dayanılan
Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp
düşünüldü: 1 - Yasa’nın 6. Maddesinin (A) Bendinin İncelenmesi Dava dilekçesinde,
Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası ile Türkiye Halk Bankası’nın
sermayelerindeki kamu payı % 50’nin altına düşünceye kadar da olsa gördükleri
hizmetin genel idare esaslarına göre yürütülen aslî ve sürekli bir kamu hizmeti olduğu, bu
hizmeti yürüten personelin özel hukuk
kurallarına tabi tutulmasını veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
aktarılarak bir anlamda tasfiye edilmesini öngören kuralların Anayasa’nın 2.,
128. ve 165. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür. 4743 sayılı
Yasa’nın 6. maddesinin (A) bendi ile 4603 sayılı Yasa’nın Geçici 1.
maddesinin (3) numaralı fıkrası değiştirilmiştir. 25.11.2000
tarihinde yürürlüğe giren 4603 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası,
Türkiye Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi
Hakkında Kanun ile T. C. Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası ve Türkiye
Emlak Bankası 233 ve 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelere tabi Kamu
İktisadi Teşebbüsleri kapsamından çıkarılarak özel hukuk hükümlerine tabi
anonim şirket statüsüne geçirilmişlerdir. Bu bankalar, 4389 sayılı Bankalar
Kanunu ile çalışma konuları ve amaçları, merkezleri, sermaye miktarları,
hisseleri, genel kurulları, yönetim ve denetim organları, hesapları,
kârlarının dağıtımı, devir, birleşme, fesih ve tasfiyelerine ilişkin diğer
esasların yer aldığı ana sözleşmelerindeki kurallara tabi tutularak
ekonominin, çağdaş bankacılığın ve uluslararası rekabetin gereklerine göre
çalıştırılmaları ve özelleştirilmeye hazırlanmaları amacıyla yeniden
yapılandırılmışlardır. 4603 sayılı
Kanun’un 2. maddenin (3) sayılı fıkrasında, bu bankalarda çalışan mevcut
personelin aylık, özlük ve emeklilik statülerinin devam edeceği ancak,
bunlardan “uygun görülenler”in “istekleri hâlinde”, emeklilik konumları devam etmek üzere, özel
hukuk hükümlerine göre çalıştırılabilecekleri
öngörülmüştür. 4603 sayılı
Kanun’un Geçici 1. maddesinin (3) numaralı fıkrası 4684 sayılı Kanun’un 1.
maddesinin (C) bendi ile değiştirilerek, yeniden yapılandırma sürecinde
bankaların yönetim kurullarınca istihdam fazlası olarak tespit edilen banka
personelinin isteklerine bakılmaksızın 4046 sayılı Kanun’un 22. maddesine
göre diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledileceği kurala bağlanmıştır. 4603 sayılı
Kanun’un Geçici 1. maddesinin, 4684
sayılı Kanun’un 1. maddesinin (C) bendi ile değişik (3) numaralı fıkrası,
4743 sayılı Kanun’un 6. maddesinin iptali istenen (A) bendi ile yeniden
değiştirilmiştir. Fıkranın birinci
paragrafına göre, özel hukuk hükümleri uyarınca çalışması uygun görülen
personele sözleşme yapılması teklif edilecek, ilgili kişi kabûl etmediği
takdirde diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakledilmek üzere Devlet Personel
Başkanlığı’na bildirilecektir. Böylece, 31.12.2002 tarihinden sonra
bankalarda özel hukuk hükümlerine bağlı olmayan personel kalmayacaktır. Fıkranın öteki
paragraflarında, personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ne şekilde
nakledileceği belirlenmiştir. Buna göre, Devlet Personel Başkanlığı,
bankaların yönetim kurullarınca kendisine bildirilen personel listelerini, en
geç kırk beş gün içerisinde, tespit edeceği kamu kurum ve kuruluşlarındaki
boş kadro ve pozisyonlara atanmalarını sağlamak üzere ilgili kamu kurum veya kuruluşuna gönderecektir.
Nakilde, özelleştirme kapsam ve/veya programına alınan kurum ve kuruluşlar
hariç tutulmak suretiyle, bu yerlerde çalışan personelin de diğer kamu kurum
ve kuruluşlarına gönderileceği gözetilerek ikinci kez nakil işlemi yapılması
önlenmiştir. Boş kadro ve
pozisyonun bulunduğu ilgili kurum ve kuruluşlar, bildirimin kendisine
ulaştığı tarihten itibaren en geç beş iş günü içinde bu personelin
atamalarını yaparak, buna ilişkin bilgileri Maliye Bakanlığı, Devlet Personel
Başkanlığı ve ilgili bankalara bildirecektir. Banka personelinin, yeni
atandığı kurumda göreve başlamasına kadar geçecek
sürede her türlü malî ve sosyal hakları bankalarca karşılanmaya devam
edilecektir. Bu fıkra da hüküm bulunmayan hallerde 24.11.1994 tarihli ve 4046
sayılı Kanun’un 22. maddesi hükümleri
uygulanacaktır. Ataması yapılan
personel hakkında bankalar tarafından yapılacak tebliğ işlemini takiben, göreve
başlama ya da başlamama halinde 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu’nun 62. ve 63. maddelerinin gereğinin yerine getirilmesi,
atamayı yapan kamu kurum veya kuruluşu tarafından gerçekleştirilecektir. 4603 sayılı
Kanun’un 3. maddesinin (2) numaralı fıkrasında, bu yasanın yürürlüğe girdiği
tarihte çalışmakta olan personel için “Bankacılık Tazminatı” adı altında bir
ödeme öngörülmüştür. Buna göre, personele en yüksek devlet memuru aylığının
(ek gösterge dahil) brüt tutarının %180’ini geçmemek
üzere görev ve ünvanlarına göre yönetim kurullarınca
belirlenecek miktarda bir tazminat ödenecektir. Ancak, iptali istenen fıkraya
göre banka personeline bulunduğu statüden dolayı yapılan bu ödeme, diğer kamu
kurum ve kuruluşuna nakledilmesinden sonra şahıslara bağlı bir hak teşkil
etmeyecektir. Fıkranın son
paragrafında, 1.1.2002-31.12.2002 tarihleri arasında uygulanmak üzere
bankalardan; - Genel bütçeli
daireler ile katma bütçeli idarelere ve bunlara bağlı döner sermayeli
kuruluşlara, - Genel ve katma
bütçelerin transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlara, - Sosyal güvenlik
kuruluşlarına, nakli yapılan personelin aylık
ve özlük hakları karşılığı tutar, ilgili bankalarca Maliye Bakanlığı Merkez
Saymanlık hesabına yatırılacak ve bir taraftan bütçenin (B) işaretli
cetveline özel gelir, diğer taraftan Maliye Bakanlığı bütçesinde açılacak bir
tertibe özel ödenek olarak kaydedilecektir. Anayasa’nın 128.
maddesinde devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu
tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları
kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle yürütüleceği belirtilmiştir. T.C. Ziraat Bankası
ve Türkiye Halk Bankası, 4603 sayılı Kanun ile kamu iktisadi teşebbüsü
kurallarına tabi iktisadi devlet teşekkülü statüsünden çıkarılarak özel hukuk
kurallarına bağlı anonim şirket konumuna geçirilmişlerdir. Başka bir
anlatımla belirtilen bankaların yürüttüğü hizmetler yasa ile kamu hizmeti
olmaktan çıkarılmıştır. Bu durumda, statüsü değiştirilen bankalar
tarafından yürütülen hizmeti,
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen genel idare esaslarına göre yapılan
asli ve sürekli bir kamu hizmeti ve burada çalışan personeli de memur ya da diğer kamu görevlisi olarak nitelemek olanaklı değildir.
Dolayısıyla özel hukuk kurallarına göre faaliyet gösteren söz konusu
bankaların personelinin özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılması
Anayasa’nın 128. maddesine aykırılık oluşturmaz. Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen “hukuk devleti” insan haklarına saygılı, bu hakları
koruyan, toplum yaşamında adalete ve eşitliğe uygun bir hukuk düzeni kuran ve
bu düzeni sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün davranışlarında Anayasa’ya
ve hukuk kurallarına uyan, işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan
devlettir. Özel hukuk
hükümlerine göre bankalarda çalışması uygun görülen personel ile uygun görülmeyen personelin yönetim kurullarınca belirlenmesi konusunda
yasada herhangi bir ölçütün bulunmamasının keyfiliğe yol açacağı ileri sürülmekte
ise de, çağdaş bankacılığın ve uluslararası rekabetin gereklerine uygun
olarak yeniden yapılandırılan bankaların çalışmalarını etkin, verimli, özerk
bir yapıda sürdürebilmeleri yapılacak personel seçiminde belirleyici
olacaktır. Ayrıca, hukuk devletinde hukuka aykırı işlemlerin yargı denetimine
bağlı olması da önemli bir güvencedir. Yeniden
yapılandırma sürecinde bankaların yönetim kurullarınca özel hukuk hükümlerine
göre çalıştırılmak üzere kendisine sözleşme teklif edilen, ancak özel hukuk
hükümlerine göre çalışmayı kabul etmeyen ya da özel
hukuk hükümlerine göre çalışması uygun görülmeyip kendileriyle sözleşme imzalanmayan
personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakillerinde statüleri korunarak
hukuksal güvenceleri sağlanmış olduğundan Anayasa’ya aykırılıktan söz
edilemez. İptali istenen
fıkranın diğer bölümlerinde, başka kamu kurum ve
kuruluşlarına nakledilecek personelin
aylık ve özlük hakları karşılığı tutarın hesabı ve kurumlar arası aktarma
yapılması hususlarına ilişkin kurallar yer almaktadır. Bu bölümler birinci
bent ile doğrudan bağlantılı olan usuli işlemleri
içermektedir. Açıklanan
nedenlerle, kamu tüzelkişiliği konumundan çıkarılıp özel hukuk hükümlerine
tabi anonim şirket statüsüne geçirilmek suretiyle ekonominin gereklerine
uygun olarak yeniden yapılandırılan sözkonusu
bankaların personelinin özel hukuk hükümlerine göre çalıştırılması, bunlarla
yapılacak sözleşme ile sözleşme yapılmayanların başka kurumlara nakli, aylık
ve özlük haklarının düzenlendiği kurallar, Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. Konunun Anayasa’nın
165. maddesiyle ilgisi görülmediğinden bu yönden inceleme yapılmamıştır. 2 - Yasa’nın 7. Maddesinin İncelenmesi Dava dilekçesinde,
özel yasalarla farklı alanlarda “bağımsız idarî otorite” olarak
nitelendirilen kurum veya kurulların tümünün, malî denetiminin genel bir
hükümle aynı hukukî rejime tâbi tutulduğu, özel bir kanunla, yirmiye yakın
olan bu oluşumları ilgilendiren ortak ve sürekli hüküm oluşturulmasının tam
bir yasama keyfiliği olduğu, yasama organının, bir kuruma özerklik veya
bağımsızlık tanıdıktan sonra, bununla bağdaşmayan düzenlemeye gidemeyeceği,
hukuk devletinde bu otoritelerin denetiminin Başbakanlıkça oluşturulacak bir
komisyona bırakılamayacağı; kamu kaynağı kullanan ve kamunun duyarlı olduğu alanlarda hizmet
gören kurumların, idareyle bağımlılık içinde bulunmayan tarafsız denetim organlarınca
denetlenmesinin gerektiğinin Anayasa’nın 160. ve 165. maddelerinde kurala
bağlandığı; Yasa’nın 7. maddesinin RTÜK’ü kapsadığında
kuşku bulunmadığı, bu özerk kurulun denetiminin Başbakanlık tarafından
belirlenen komisyon denetimine tâbi tutulmasının yalnızca Anayasa’ya aykırı
değil, aynı zamanda tehlikeli olduğu; ayrıca basın ve haber alma hürriyetine
aykırı olduğu, kuralın Devlet Denetleme Kurulu’nu da kapsadığı belirtilerek,
düzenlemenin Anayasa’nın 2., 7., 28., 108., 133., 160. ve 165. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Yasa’nın 7.
maddesinin birinci fıkrasında, özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzelkişiliğini
ve idarî ve malî özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların
yıllık hesaplarının denetiminin Başbakanlık tarafından belirlenen Başbakanlık
Müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Denetçisi ve Maliye
Müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından yapılacağı, ikinci fıkrasında,
madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların faaliyetleriyle
ilgili yıllık raporun, her yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu’na
sunulacağı, bu kurul ve kuruluşların yılda bir defa çalışmaları hakkında
Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan Bütçe Komisyonu’nu bilgilendireceği, üçüncü
ve dördüncü fıkralarında ise, madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bağlı
kurumların 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu
ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu’na tâbi olmayacağı, bunların kendi kanunları
ile diğer kanunlardaki bu maddeye aykırı hükümlerin uygulanmayacağı kurala
bağlanmıştır. Anayasa’nın 160.
maddesinde, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderlerinin
denetimi ile kanunla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama
işlerinin TBMM adına Sayıştay’ca
yapılması; 165. maddesinde de sermayesinin yarısından fazlası doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının
TBMM’nce denetlenmesi öngörülmüştür. Anayasa’nın 160. ve 165. maddeleri
birlikte değerlendirildiğinde, hiçbir kamu kurum ve kuruluşunun gelir, gider
ve mallarına ilişkin denetimin bu kapsam dışında kalmadığı görülmektedir. Böylece, parlamento
denetiminin dışında herhangi bir yol ve yöntem kabûl edilmemiş, bu genel kurala aykırı bir uygulama yapılmasına
kesinlikle izin verilmemiştir. Öte yandan,
Anayasa’nın 160. maddesinde Sayıştay’ın genel ve katma bütçeli idareler
dışında kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini de
yapmakla görevli olduğuna ilişkin kural, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının
denetimlerinin parlamentoca yapılmasını öngören ilke karşısında kurumlardan
bir kısmının kanunla Türkiye Büyük Millet Meclisi denetimi dışına
çıkartılabileceği şeklinde yorumlanamaz. Buna göre, dava konusu 7. maddede
belirtilen özel yasalarla kurulmuş kamu tüzelkişiliği ile idari ve mali
özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların, Anayasa’nın 160.
maddesi uyarınca denetlenmesi gereken kamu kurum ve kuruluşları arasında
bulunduğu açıktır. İptali istenen kuralda belirtilen kurul, üst kurul ve
bunlara bağlı kurumların hangileri olduğu açıkça sayılmamış ise de Türk İdare
sistemi içinde yer alan bu tür kurul ve kurumlar, Anayasa’nın 165. maddesinde
belirtilen sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak bir amacı gerçekleştirmek üzere
Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıkları kapsamında değerlendirilemeyeceğinden,
bunların Anayasa’nın 165. maddesine göre denetlenmesi de mümkün değildir. Belirtilen kurul,
üst kurul ve bunlara bağlı kurumlara görevlerini kamu yararının gerektirdiği
en iyi biçimde gerçekleştirmelerini sağlamak amacıyla idari ve mali yönden
özerklik verilmesi TBMM denetimi dışında kalmalarını gerektirmez. Geliri
bütçeden sağlanan bütçe içi ya da bütçe dışı kamu
kaynaklarından oluşan, tüzelkişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere
kurulan tüm kamu kuruluşlarının Meclis’ce
denetlenmesi parlamenter sistemin en belirgin özelliklerinden biridir.
Ayrıca, bunların idari ve mali özerklikleri konusunda anayasal bir zorunluluk
olmamasına karşın, yasakoyucunun öngördüğü
özerkliğin yürütme organınca oluşturulacak bir komisyon tarafından yapılacak
denetimle sağlanamayacağı da kuşkusuzdur. Bu durumda, iptali
istenen 7. maddenin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları ile özel yasalarla
kurulmuş kamu tüzelkişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumların yıllık hesaplarının denetiminin Başbakanlık
tarafından belirlenen Başbakanlık müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu denetçisi ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyona verilmesi ve böylece bunların TBMM denetimi
dışına çıkarılması, Harcırah Kanunu, Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve Sayıştay Kanunu’na
tabi olmaması Anayasa’nın belirtilen maddelerine aykırılık oluşturur. Ayrıca, Anayasa’nın
108. maddesinde, “İdarenin hukuka
uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin
sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme
Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin
fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu
niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek
kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme,
araştırma ve denetlemeleri yapar. Silahlı Kuvvetler ve yargı organları Devlet Denetleme
Kurulunun görev alanı dışındadır.” denilmektedir. 2443 sayılı Devlet
Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanun’n 2.
maddesinde de Anayasa’nın 108. maddesindeki kurala koşut olarak Devlet
Denetleme Kurulu’nun görev ve yetki alanı belirlenmiştir. Özel yasalarla
kurulan ve kamu tüzelkişiliğine sahip, idarî ve malî yönden özerk kurul, üst
kurul ve bunlara bağlı kurumlar Devlet Denetleme Kurulu’nun görev ve yetki
alanına girmektedir. Yasa’nın 7. maddesinin son fıkrasında yer alan “bu madde
kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların kanunlarındaki ve
diğer kanunlardaki bu maddeye aykırı hükümler uygulanmaz” şeklindeki
düzenleme ile bu kurum veya kurullar Devlet Denetleme Kurulu’nun denetim
alanından çıkarılmış olmaktadır. Bu nedenle, kuralın son fıkrası Anayasa’nın
108. maddesine de aykırıdır. Maddenin ikinci
fıkrasına göre, kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumların faaliyetlerine
ilişkin yıllık raporun, her yılın Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu’na
sunulması ve bunların çalışmaları hakkında yılda bir defa Türkiye Büyük
Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu’nu bilgilendirmelerinin Anayasa’nın
öngördüğü denetimle ilgisi bulunmamakta ise de, bu tür bilgilendirmelere
anayasal bir engel de yoktur. Açıklanan
nedenlerle, 7. maddenin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları Anayasa’nın 2.,
160., 165. ve 108. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir. İkinci fıkrasına
ilişkin iptal isteminin ise reddi gerekir. Kuralın,
Anayasa’nın 28. ve 133. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. 3 - Yasa’nın Geçici 1. Maddesinin İkinci ve Üçüncü
Fıkralarının İncelenmesi Dava dilekçesinde,
kamu bankalarının yönetim, denetim ve tasfiye kurulları üyelerinin,
sorumluluk, ceza ve idare hukuku bakımından özel hukuk hükümlerine tâbi
tutulmasının üyelere kısmi sorumsuzluk ve imtiyaz getirdiği, bu üyelerin
kamusal alanla ilgili aslî ve sürekli görevler yürüttüğü, bankalardaki kamu
payı %50’nin altına düşünceye kadar bu üyelerin memur olduğu, bu düzenlemenin
eşitsizlik, kayırma ve imtiyaz yarattığı, bu kural nedeniyle üyelerin rüşvet
gibi bazı suçlardan dolayı yargılanamayacakları, yasama organının suçluların
serbest kalacağı bir düzenlemeye gidemeyeceği, yasanın yürürlüğünden önceki
tarihlerde bu bankalarda işlenmiş olan suçların ortadan kaldırıldığı veya
niteliğinin değiştiği, lehe olan ceza normlarının geriye yürütülerek
uygulanacak olması nedeniyle yasanın yürürlük öncesi suçlar bakımından af
etkisi doğuracağı, Anayasa’nın 87. maddesine göre ise affın TBMM’nin üye tam
sayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile yerine getirilmesi gerektiği
belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 9., 10., 87., 128. ve 138. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür. Kanun’un Geçici 1.
maddesinin ikinci fıkrasında, kapsamdaki bankaların yönetim, denetim ve
tasfiye kurulu üyelerinin bu kanun ve 4603 sayılı Kanun hükümleri
çerçevesinde yaptıkları işlemlerden dolayı hukukî sorumluluklarının, bankacılık sektöründe faaliyette bulunan
özel bankaların yönetim, denetim ve tasfiye kurullarına uygulanan özel
hukuk hükümlerine ve mevzuata tâbi olacakları, üçüncü fıkrasında ise, Türkiye
Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim Şirketi, Türkiye Halk Bankası Anonim
Şirketi ve Türkiye Emlâk Bankası Anonim Şirketi Yönetim, Denetim ve Tasfiye
Kurulu üyelerinin ceza ve idare hukuku bakımından memur sayılmayacağı
öngörülmektedir. 4743 sayılı
Kanun’un 6. maddesinin (A) bendi ile değişik 4603 sayılı Kanun’un Geçici 1.
maddesinin (3) numaralı fıkrasının iptali isteminin reddine ilişkin gerekçe,
Geçici 1. maddenin ikinci ve üçüncü fıkraları için de geçerlidir. Ayrıca,
yapılan düzenleme ilgili bankaların statülerinin değiştirilerek özel hukuk
hükümlerine bağlı tutulmasına ilişkin olup, af niteliği taşımamaktadır. Bu nedenle iptal
isteminin reddi gerekir. Kuralın,
Anayasa’nın 9., 10., 87. ve 138. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir. V - İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin
Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 29. maddesinin ikinci fıkrasında,
yasanın belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün
uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, bunların da Anayasa Mahkemesi’nce
iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir. 4743 sayılı
Kanun’un 7. maddesinin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının iptali
nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan ikinci fıkrasının da iptali gerekir. VI - YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ 30.1.2002 günlü, 4743 sayılı
“Malî Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun”un dava konusu kurallarının yürürlüğünün
durdurulması isteminin reddine 25.6.2002 gününde oybirliğiyle karar
verilmiştir. VII - SONUÇ 30.1.2002 günlü,
4743 sayılı “Malî Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un: A- 6. maddesinin (A) bendi ile değiştirilen
15.11.2000 günlü, 4603 sayılı, Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye
Halk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında
Kanun’un geçici 1. maddesinin (3) sayılı fıkrasının Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, B- 7. maddesinin; 1- Birinci, üçüncü
ve dördüncü fıkralarının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 2- İkinci
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptali isteminin REDDİNE, C- Geçici 1.
maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, D- 7. maddesinin, birinci, üçüncü ve dördüncü
fıkralarının iptali nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan ikinci fıkrasının da
2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanun’un 29. maddesinin ikinci fıkrası gereğince İPTALİNE, E- İptal edilen 7. maddesinin doğuracağı
hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın
153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı Yasa’nın 53.
maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN
RESMİ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRA YÜRÜRLÜĞE
GİRMESİNE, 25.6.2002 gününde OYBİRLİĞİYLE
karar verildi.
|