ANAYASA
MAHKEMESİ KARARI Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından: Esas Sayısı :
2004/60 Karar Sayısı :
2005/33 Karar Günü :
1.6.2005 İPTAL DAVASINI
AÇAN : TBMM
üyeleri Samsun
Milletvekili Haluk KOÇ ve Oya
ARASLI ile birlikte 118 Milletvekili İPTAL
DAVASININ KONUSU : 25.5.2004 günlü, 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun’un; 1 - 1. maddesinin birinci ve ikinci
fıkralarının ve üçüncü fıkrasındaki “Cumhurbaşkanı” sözcüğünün, 2 - 3. maddesinin “... kamu
görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik
davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, ...” bölümünün, 3 - 4. maddesinin birinci fıkrasının son
tümcesi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin, 4 - 9. maddesi ile 14.7.1965 günlü, 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 29. maddesine eklenen fıkrada yer alan
“hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye” ibaresinin, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 105.,
123., 124., 127., 128. ve 130. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve
yürürlüklerinin durdurulması istemidir. I - İPTAL
VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ İptal ve yürürlüğün durdurulması istemlerini içeren
dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir: I. OLAY Kamu yönetiminde etkililik
ve verimliliğe ulaşılabilmesi için öncelikle dürüstlük, hesap verebilirlik,
kamu yararını gözetme gibi hususların yaşama geçirilmesi gerekir. Ancak,
bunların yanısıra, toplumun benimsediği etik değerlerin de, kamu yönetiminin etkililik ve
verimlilik niteliklerini kazanmasına yardımcı olacağı yadsınamaz. Ne var ki etik değerler zamana ve toplum kesimlerine göre
değişebileceği için; hukuk devletlerinde kamu görevlilerinin uyması beklenen etik değerlerin de yasalarda gösterilmesi, keyfiliğin
önlenmesi ve idarenin kanuniliği ilkesinin gerçekleşmesi bakımından bir
zorunluluktur. Bunun yanısıra, kamu görevlilerinin görevlerini yerine
getirirken belirlenmiş bu etik değerlere uygun
hareket edip etmediğini denetleyecek bir mekanizma da oluşturulmalıdır. 5176 sayılı Kanun, kamu
görevlilerinin uyacağı etik davranış ilkelerini
belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere bir Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulması ve bu kurulun çalışma usul ve
esaslarının belirlenmesi için hazırlanmış ve 22.05.2000 tarihinde Türkiye
Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilmiştir. 08 Haziran 2004 tarihli ve
25486 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5176 sayılı Kanunun
kimi hükümleri Anayasaya aykırı olduğu için, bu hükümlerin iptali ve iptal
davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulması istemiyle Anayasa
Mahkemesinde dava açılmasına gerek duyulmuştur. Aşağıda iptali istenen
söz konusu hükümler belirtildikten sonra, bunların Anayasaya aykırılık
gerekçeleri açıklanmıştır. II. İPTALİ İSTENEN
HÜKÜMLER 1 - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 1 inci Maddesinin Birinci ve İkinci Fıkraları ile Üçüncü
Fıkrasındaki “Cumhurbaşkanı” Sözcüğü. 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrası aynen şöyledir: “Bu Kanunun amacı, kamu
görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap
verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik
davranış ilkeleri belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulunun kuruluş, görev ve çalışma usul ve
esaslarının belirlenmesidir.” 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin ikinci fıkrası aynen şöyledir: “Bu Kanun, genel bütçeye
dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner
sermayeli kuruluşlar, mahalli idareler ve bunların birlikleri, kamu tüzel
kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül,
fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan;
yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul başkan ve üyeleri dahil tüm personeli
kapsar.” 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin üçüncü fıkrası aynen şöyledir: “Cumhurbaşkanı, Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, Türk Silahlı
Kuvvetleri ve yargı mensupları ve üniversiteler hakkında bu Kanun hükümleri
uygulanmaz”. İptali istenen, söz
konusu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile üçüncü fıkrasındaki
“Cumhurbaşkanı” sözcüğüdür. 2 - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 3 üncü Maddesinde Yer Alan “Kamu Görevlilerinin
Görevlerini Yürütürken Uymaları Gereken Etik
Davranış ilkelerini Hazırlayacağı Yönetmeliklerle Belirlemek” ibaresi. 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 3 üncü maddesi aynen şöyledir: “Kurul, kamu
görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik
davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, etik davranış ilkelerinin ihlal edildiği iddiasıyla re'sen veya yapılacak başvurular üzerine gerekli inceleme
ve araştırmayı yaparak sonucu ilgili makamlara bildirmek, kamuda etik kültürünü
yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak ve bu konuda yapılacak
çalışmalara destek olmakla görevli ve yetkilidir”. İptali istenen, söz
konusu 3 üncü maddedeki “kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları
gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı
yönetmeliklerle belirlemek” ibaresidir. 3 - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının Son Cümlesi ile
İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesi. 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrası aynen şöyledir: “Bu Kanun kapsamındaki
kamu kurum ve kuruluşlarında etik davranış
ilkelerine aykırı uygulamalar bulunduğu iddiasıyla, en az genel müdür veya
eşiti seviyedeki kamu görevlileri hakkında Kurula başvurulabilir. Hangi
unvanların genel müdür eşiti sayılacağı kurum ve kuruluşların teşkilat yapısı
ve yürüttükleri hizmetlerin niteliği dikkate alınarak Kurul tarafından
belirlenir”. İptali istenen, “Hangi
unvanların genel müdür eşiti sayılacağı kurum ve kuruluşların teşkilat yapısı
ve yürüttükleri hizmetlerin niteliği dikkate alınarak Kurul tarafından
belirlenir” cümlesidir. 25.05.2004 tarihli 5176
sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin ikinci fıkrası aynen şöyledir: “Diğer kamu
görevlilerinin, etik davranış ilkelerine aykırı
uygulamaları bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvurular, ilgili kurumların
yetkili disiplin kurullarında, Kurul tarafından çıkarılan yönetmeliklerde
belirlenen etik davranış ilkelerine aykırılık olup
olmadığı yönünden değerlendirilir. Değerlendirme sonucu alınan karar,
ilgililere ve başvuru sahibine bildirilir”. İptali istenen, “Diğer
kamu görevlilerinin, etik davranış ilkelerine
aykırı uygulamaları bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvurular, ilgili
kurumların yetkili disiplin kurullarında, Kurul tarafından çıkarılan
yönetmeliklerde belirlenen etik davranış ilkelerine
aykırılık olup olmadığı yönünden değerlendirilir.” Cümlesidir. 4 - 25.05.2004
Tarihli ve 5176 Sayılı Kanunun 9 uncu Maddesinin 14.07.1965 Tarihli ve 657
Sayılı Devlet Memurları Kanununun 29 uncu Maddesine Eklediği Fıkradaki “Hediye
Alma Yasağının Kapsamını Belirlemeye” ibaresi. 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin 14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 29 uncu maddesine eklediği fıkra aynen şöyledir: “Kamu Görevlileri Etik Kurulu, hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye
ve en az genel müdür veya eşiti seviyedeki üst düzey kamu görevlilerince
alınan hediyelerin listesini gerektiğinde her takvim yılı sonunda bu
görevlilerden istemeye yetkilidir.” İptali istenen, bu
fıkradaki “hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye” ibaresidir. III. ANAYASAYA AYKIRILIK
GEREKÇELERİ 1. 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 1 inci Maddesinin Birinci ve İkinci Fıkraları ile Üçüncü
Fıkrasındaki “Cumhurbaşkanı” Sözcüğünün Anayasaya Aykırılığı A - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 1 inci Maddesinin Birinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrasında, söz konusu kanunun
amacının; kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık,
dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik
davranış ilkelerini belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere bir Kamu
Görevlileri Etik Kurulu kurulması ve bu kurulun
çalışma usul ve esaslarının belirlenmesi olduğu ifade edilmiştir. Bu ifadeden, kamu
görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap
verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik
davranış ilkelerini belirleme yetki ve görevinin, Kamu Görevlileri Etik Kuruluna bırakıldığı anlaşılmaktadır. Halbuki
Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrası, memurların ve diğer kamu
görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin,
haklarının ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin
kanunla düzenleneceğini hükme bağlamıştır. Etik davranış ilkelerini belirlemek, kamu görevlileri
için bir yükümlülük getirmek anlamına gelmektedir. Anayasanın 128 inci
maddesinin yukarıda değinilen ikinci fıkrasının çok açık hükmüne karşın, 5176
sayılı Kanunun birinci maddesinin birinci fıkrasında, etik
davranış ilkelerinin yani kamu görevlileri için bir yükümlülüğün
belirlenmesinin yasama organı yerine Kamu Görevlileri Etik
Kuruluna bırakılması, Anayasanın 128 inci maddesine açıkça aykırıdır. Diğer yandan Anayasanın
123 üncü ve 8 inci maddeleri, yürütmenin ve idarenin kanuniliği ilkesini
ifade etmekte ve 8 inci maddeden yürütmenin kural olarak Anayasanın açıkça
belirttiği ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi olmadığı
anlaşılmaktadır. Bu yetki Anayasanın 7 nci
maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Halbuki 5176 sayılı Kanunun 1
inci maddesinin birinci fıkrasında Kamu Görevlileri Etik
Kuruluna verilen etik davranış ilkelerini belirleme
yetkisi, asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır. 5176 sayılı
Kanunun 1 inci maddesinin birinci fıkrasında saydamlık, tarafsızlık,
dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi kavramların
belirtilmiş olması, burada asli bir düzenlemenin yapılmış olduğu anlamına
gelmez. Çünkü bu kavramların içeriği yürütmenin takdirine göre
belirlenecektir ve fıkrada geçen “gibi” sözcüğü doğrultusunda, sıralamada yer
alan kavramlara benzer yeni kavramlar da, idarenin takdiri doğrultusunda etik değer olarak belirlenebilecektir. Bu da kuşkusuz,
Anayasanın 8 ve 123 üncü maddesinde ifade edilen yürütmenin ve idarenin kanuniliği
ilkelerine aykırı olacağı gibi, Anayasanın 7 nci
maddesine aykırı biçimde yasama yetkisinin yürütmeye devri niteliğini
taşıyacaktır. Böyle bir yetki, kaynağını Anayasadan almadığı için, Anayasanın
6 ncı maddesi ile de çelişecektir. Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı bir düzenlemenin Anayasanın 2 nci ve
11 inci maddelerinde ifade edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkeleriyle bağdaşması da imkansızdır. 5176 sayılı Kanunun 1
inci maddesinin yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasanın 2, 6, 7, 8, 11,
123 ve 128 inci maddelerine aykırı olan birinci fıkrasının iptal edilmesi
gerekmektedir. B - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 1 inci Maddesinin ikinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin ikinci fıkrasında döner sermayeli ve
katma bütçeli kuruluşlar ile kamu tüzel kişiliğini haiz olan kurul, üst
kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan
bütün kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan tüm personel, Kamu Görevlileri Etik Kurulunun denetim alanı içine alınmıştır. Halbuki
döner sermayeli ve katma bütçeli kuruluşlar ile kamu kurum ve kuruluşlarının
bir kısmı özerk niteliktedir. Özerk kurumların ve
idarelerin personelinin Başbakanlığa bağlı bir kurul tarafından etik davranış ilkelerine uyup uymadıkları konusunda
denetlenmesi, bu idare, kurum ve kuruluşların özerkliğini zedeleyecek bir
durumdur ve Anayasanın 123 üncü maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen
yerinden yönetim esasları ile Anayasanın 127 nci
maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen yerinden yönetim ilkesine aykırıdır.
Böyle bir denetimi vesayet kapsamında mütalaa etmek de mümkün değildir. Diğer yandan 1 inci
maddenin son fıkrasında yerinde olarak, üniversiteler, kamu görevlileri etik kurulunun denetim alanından çıkartılırken, özerk
üniversite yapısı içerisinde üniversitelere bağlı olarak kurulan enstitülerin
söz konusu kurulun denetim alanı içinde bırakılması, özerkliğe ve dolayısı
ile Anayasanın 130 uncu maddesine de aykırı düşmektedir. Bu tür kurum ve
kuruluşlarda özerk yapı içerisinde, etik davranış
ilkelerine uygunluğu denetleyecek özel yapıda birimler kurulmalıdır. Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı olan bir düzenleme, Anayasanın 2 nci
maddesinde ifade edilen hukuk devleti ve Anayasanın 11 inci maddesinde ifade
edilen Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ile de bağdaşmaz. 5176 sayılı Kanunun 1
inci maddesinin yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasanın 2, 11, 123, 127 ve
130 uncu maddelerine aykırı olan ikinci fıkrasının iptal edilmesi
gerekmektedir. C - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 1 inci Maddesinin Üçüncü Fıkrasındaki “Cumhurbaşkanı”
Sözcüğünün Anayasaya Aykırılığı 25.05.2004 tarihli ve 5176
sayılı Kanunun 1 inci maddesinin üçüncü fıkrasında Cumhurbaşkanı, 5176 sayılı
Kanunun uygulama alanı dışında kalacaklar arasında sayılmıştır. Anayasanın
105 inci maddesinde Cumhurbaşkanının göreviyle ilgili işlemlerinden sorumsuz
olduğu kural olarak ifade edilmiş ve yalnız vatana ihanet halinde
sorumluluğuna ilişkin düzenleme yapılmıştır. Anayasanın sorumsuzluğunu
ifade ettiği Cumhurbaşkanını yasama organının bir kanunla “sorumlu” bir
statüye sokması Anayasanın 105 inci maddesine aykırı olacağı gibi; yasama
organının bir kanunla Cumhurbaşkanının sorumluluğunu belirleyecek bir
denetimin dışında tutulduğunu ifade etmesi de Anayasanın 105 inci maddesi ile
bağdaşmaz. Çünkü bu şekilde Cumhurbaşkanını denetim alanı dışında tutmaya
yönelik bir düzenleme, Cumhurbaşkanının yasa koyucunun tercihi nedeniyle
sorumlu tutulmamış olduğu anlamına gelir. Böyle bir durumun da Anayasanın 105
inci maddesine aykırı olduğu ortadadır. Çünkü, Anayasanın 105 inci maddesine
göre, Cumhurbaşkanı sorumsuzdur. Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı bir düzenlemenin Anayasanın 2 ve 11 inci maddelerinde ifade
edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle
bağdaşması da mümkün değildir. 5176 sayılı Kanunun 1
inci maddesinin 3 üncü fıkrasındaki Anayasanın 2, 11 ve 105 inci maddelerine
yukarıda açıklanan gerekçelerle aykırı olan “Cumhurbaşkanı” sözcüğünün iptal
edilmesi gerekmektedir. 2. 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 3 üncü Maddesinde Yer Alan “Kamu Görevlilerinin
Görevlerini Yürütürken Uymaları Gereken Etik
Davranış İlkelerini Hazırlayacağı Yönetmeliklerle Belirlemek” ibaresinin
Anayasaya Aykırılık Gerekçesi 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde yer alan “kamu görevlilerinin
görevlerini yürütürken uymaları gereken etik
davranış ilkelerini hazırlayacakları yönetmeliklerle belirlemek” ibaresi,
kamu görevlilerinin görevlerini yerine getirirken uyacakları etik davranış ilkelerini yönetmelikle belirlemek
yetkisinin Kamu Görevlileri Etik Kuruluna
verildiğini göstermektedir. Kamu Görevlileri Etik Kurulunun tüzel kişiliği yoktur. Anayasanın 124 üncü
maddesine göre ancak başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi
görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak
üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler. Tüzel kişiliği olmayan
Kamu Görevlileri Etik Kuruluna Anayasanın 124 üncü
maddesinde yer alan hükme karşın yönetmelikle düzenleme yapma yetkisinin
verilmesi, Anayasanın 124 üncü maddesine açıkça aykırıdır. Söz konusu Kanunun 7 nci maddesinde bu Kanunun uygulanmasına ilişkin
hususların, Kurulca hazırlanacak yönetmeliklerle belirleneceğinin ve Kurul
tarafından hazırlanacak yönetmeliklerin Başbakan onayı ile yürürlüğe
konulacağının bildirilmiş olması da, durumu değiştirmez. Çünkü 7 nci maddede yer alan düzenleme genel bir durumu ifade
etmektedir. Halbuki 3 üncü madde özel bir konuda çıkarılacak yönetmeliklerle
ilgilidir. Kaldı ki, Başbakan onayının bir yönetmeliğe ne kadar Başbakanlık
yönetmeliği niteliğini kazandıracağı da tartışılması gereken bir konudur. Diğer yandan etik davranış ilkelerini yönetmelikle belirleme
yetkisinin, asli düzenleme yetkisi niteliğini taşıdığı; bu yetkinin,
Anayasanın 8 inci ve 123 üncü maddelerinde ifade edilen yürütmenin ve
idarenin kanuniliği ilkeleri ile çeliştiği de gözden uzak tutulmamalıdır.
Çünkü Anayasaya göre, yürütmenin Anayasada açıkça ifade edilen ayrık haller
dışında asli düzenleme yetkisi yoktur. Bu yetki Anayasanın 7 nci maddesine göre yasamanındır ve devredilemez. Böyle bir yetkinin söz
konusu Kurula verilmesi, Anayasanın 7 nci
maddesinde yasamaya verilen asli düzenleme yetkisinin Anayasanın 7 nci maddesine aykırı bir biçimde yürütmeye devredilmesi
anlamına gelmektedir. Kökenini Anayasadan almayan bu yetkinin, Anayasanın 6 ncı maddesi ile çelişeceği de açıktır. Anayasanın herhangi bir
maddesine aykırı bir düzenleme, Anayasanın 2 nci
maddesinde ifade edilen hukuk devleti ve 11 inci maddesinde ifade edilen
Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkelerine de aykırı olur. 5176 sayılı Kanunun 3 üncü
maddesinde yer alan ve yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasanın 2, 6, 7, 8,
11 ve 124 üncü maddelerine aykırı olan “kamu görevlilerinin görevlerini
yürütürken uymaları gereken etik davranış
ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek” ibaresinin iptal
edilmesi gerekmektedir. 3. 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının Son Cümlesi ile
ikinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin Anayasaya Aykırılık Gerekçesi A - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının Son Cümlesinin
Anayasaya Aykırılığı 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının son cümlesinde,
“hangi unvanların genel müdür eşiti sayılacağını, kurum ve kuruluşların
teşkilat yapısını ve yürüttükleri hizmetlerin niteliğini dikkate alarak
belirleme yetkisi”, Kamu Görevlileri Etik Kuruluna
bırakılmıştır. Bu yetkinin asli bir düzenleme yetkisi olduğu açıktır. Asli düzenleme yetkisi
yasamanındır ve Anayasanın 7 nci maddesine göre
devredilemez. Söz konusu birinci
fıkranın son cümlesindeki düzenlemede ise asli düzenleme yetkisi, Anayasanın
7 nci maddesine aykırı olarak, Kurula yani
yürütmeye devredilmiştir. Böyle bir yetki kökenini Anayasadan almadığı için,
Anayasanın 6 ncı maddesine de aykırıdır. Anayasanın 8 ve 123 üncü
maddelerinde belirtilen idarenin ve yürütmenin kanuniliği ilkesi de,
yürütmenin Anayasada belirtilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi
olmadığını gösterdiği için, söz konusu birinci fıkranın son cümlesinin aynı
zamanda Anayasanın 8 ve 123 üncü maddeleri ile de çeliştiğini söylemek
gerekir. Diğer yandan Anayasanın
128 inci maddesinin ikinci fıkrasının da, kimlerin Kamu Görevlileri Etik Kurulunun denetim alanı içinde olduğunun bir yasama
işlemi ile yani kanunla belirlenmesini gerektirdiği gözönünde
tutulduğunda, söz konusu birinci fıkranın son cümlesinin Anayasanın 128 inci
maddesine de aykırı düşeceği açıktır. Söz konusu birinci
fıkranın son cümlesindeki düzenleme, keyfi ve herkese göre değişebilen öznel
birtakım uygulamalara yol açabileceği için, Anayasanın 2 nci
maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesi ile de bağdaşmayacaktır. Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı bir düzenleme ise, Anayasanın 2 ve 11 inci maddelerinde ifade edilmiş
olan hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle de uyum
sağlayamayacaktır. 5176 sayılı Kanunun 4
üncü maddesinin birinci fıkrasının, yukarıda açıklanan gerekçelerle
Anayasanın 2, 6, 7, 8, 11, 123 ve 128 inci maddelerine aykırı olan son
cümlesinin iptal edilmesi gerekmektedir. B - 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 4 üncü Maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin
Anayasaya Aykırılığı 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde;
“diğer kamu görevlilerinin, etik davranış
ilkelerine aykırı uygulamaları bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvuruların,
ilgili kurumların yetkili disiplin kurullarında, Kurul tarafından çıkarılan
yönetmeliklerde belirlenen etik davranış ilkelerine
aykırı olup olmadığı yönünden değerlendirileceği” hususu hükme bağlanmıştır. Anayasanın 124 üncü
maddesinde, yönetmelik çıkarma yetkisi kamu tüzel kişilerine verilmiştir.
Kurulun kamu tüzel kişiliği olmadığı gözönünde
tutulduğunda, Kurula yönetmelik çıkarmak yetkisinin verilmesinin Anayasanın
124 üncü maddesine açıkça aykırı olacağı ortadadır. Diğer yandan söz konusu
cümlede belirtilen ilkelerin belirlenmesi, asli bir düzenleme yapılması
niteliğini taşımaktadır. Asli düzenleme yetkisi ise, Anayasada gösterilen
ayrık haller hariç, kural olarak yasama organınındır ve Anayasanın 7 nci maddesine göre devredilemez. Bu nedenle Kurula asli
düzenleme niteliğini taşıyan bir yetki verilmesi, Anayasanın 7 nci maddesine aykırı bir yetki devri niteliğini taşır.
Devredilen yetki Anayasal kökenden yoksun olduğu için, Anayasanın 6 ncı maddesi ile de çelişir. Anayasanın 8 ve 123 üncü
maddeleri idarenin ve yürütmenin kanuniliği ilkesini ifade eder. Bu ilkelere
göre de yürütme yetkisi ve görevi kanunlara göre kullanılmak durumundadır.
Yürütmenin kanunla düzenlenmemiş bir alanda asli düzenleme yetkisi kullanması
Anayasada gösterilen istisnai haller dışında söz konusu olamaz. Böyle bir
durum Anayasanın 8 ve 123 üncü maddelerine de aykırı düşer. Anayasanın 128 inci
maddesi kamu görevlilerinin yetki, yükümlülük ve görevlerinin kanunla
gösterileceği hususunu hükme bağlamıştır. Bu hükme karşın, kamu
görevlilerinin uymakla yükümlü olacağı etik
davranış ilkelerini belirlemenin yürütmeye ve yönetmeliğe bırakılması,
Anayasanın 128 inci maddesi ile de çelişir. Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı bir düzenlemenin Anayasanın 2 ve 11 inci maddelerinde ifade
edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle de
bağdaşması imkansızdır. 5176 sayılı Kanunun 4
üncü maddesinin ikinci fıkrasının yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasanın
2, 6, 7, 8, 11, 123, 124 ve 128 inci maddelerine aykırı olan birinci
cümlesinin iptal edilmesi gerekmektedir. 4. 25.05.2004 Tarihli ve
5176 Sayılı Kanunun 9 uncu Maddesinin 14.07.1965 Tarihli ve 657 Sayılı Devlet
Memurları Kanununun 29 uncu Maddesine Eklediği Fıkradaki “Hediye Alma
Yasağının Kapsamını Belirlemeye” ibaresinin Anayasaya Aykırılığı 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun 9 uncu maddesiyle 14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 29 uncu maddesine eklenen fıkradaki “hediye alma
yasağının kapsamını belirlemeye” ibaresi ile, Kamu Görevlileri Etik Kuruluna hediye alma yasağının kapsamını belirleme
konusunda asli bir düzenleme yetkisi bırakmıştır. Anayasanın 128 inci
maddesinin ikinci fıkrası kamu görevlilerinin yükümlülüklerinin ve uyacakları
esasların kanunla belirleneceğini ifade etmektedir. Hediye alma yasağı kamu
görevlilerine bir yükümlülük getirdiği için, bu yasağın kapsamı da, söz
konusu 128 inci maddeye göre, kanunla düzenlenmesi gereken bir husustur. Bu
konuda kanunla herhangi bir asli düzenleme yapılmadan, düzenleme yetkisinin
yürütmeye bırakılması, asli düzenleme yetkisinin yürütmeye devredilmesi
anlamına gelir. Bu da Anayasanın 128 inci maddesinin yanısıra,
Anayasanın 7 ve 8 inci maddelerine de aykırı bir durumdur. Böyle bir yetki
kökenini Anayasadan almadığı için Anayasanın 6 ncı
maddesi ile de çelişir. Çünkü Anayasanın 7
nci maddesi yasama yetkisinin yasama organına ait
olduğunu ve devredilemeyeceğini, 8 inci maddesi yürütme yetki ve görevinin
kanunlara uygun olarak yerine getirileceğini ve yürütmenin Anayasada
gösterilen ayrık haller dışında kural olarak asli düzenleme yetkisi
olmadığını ortaya koymaktadır; 6 ncı maddesi ise,
kökenini Anayasadan almayan yetkilerin kullanılamayacağını hükme
bağlamaktadır. Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı bir düzenlemenin Anayasanın 2 ve 11 inci maddelerinde ifade
edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle
bağdaşması da beklenemez. 5176 sayılı Kanunun 9
uncu maddesinin 657 sayılı Kanunun 29 uncu maddesine eklediği fıkradaki,
yukarıda açıklanan gerekçelerle Anayasanın 2, 6, 7, 8, 11 ve 128 inci
maddelerine aykırı olan “hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye”
ibaresinin iptal edilmesi gerekmektedir. IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA
İSTEMİNİN GEREKÇESİ Kamu görevlilerinin etik davranış ilkelerine uyma yükümlülüklerini yerine
getirip getirmediklerine ilişkin denetim, bu görevlilerin özlük haklarını
yakından ilgilendirmektedir. Bu denetimin esaslarında
ve uyulması zorunlu olan etik davranış ilkelerinde
Anayasaya aykırı hususların olması ise, kamu görevlileri bakımından
giderilmesi olanaksız olumsuz hukuki durumların ve zararların doğmasına neden
olabilecektir. Bu olumsuz hukuki
durum ve zararların ortaya çıkmasını engelleyebilmek için, 25.05.2004 tarihli
ve 5176 sayılı Kanunun; 1 inci maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile
üçüncü fıkrasındaki “Cumhurbaşkanı” sözcüğünün, 3 üncü maddesinde yer alan
”kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle
belirlemek” ibaresinin, 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının son cümlesi ile
ikinci fıkrasının birinci cümlesinin, 9 uncu maddesinin 14.07.1965 tarihli ve
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 29 uncu maddesine eklediği fıkradaki
“hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye” ibaresinin yürürlüklerinin
durdurulması gerekmektedir. V. İSTEM 25.05.2004 tarihli ve
5176 sayılı Kanunun: a) 1 inci maddesinin birinci
ve ikinci fıkraları ile üçüncü fıkrasındaki “Cumhurbaşkanı” sözcüğünün, b) 3 üncü maddesinde yer
alan “kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle
belirlemek” ibaresinin, c) 4 üncü maddesinin
birinci fıkrasının son cümlesi ile ikinci fıkrasının birinci cümlesinin, d) 9 uncu maddesiyle
14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 29 uncu maddesine
eklediği fıkradaki “hediye alma yasağının kapsamını belirlemeye” ibaresinin
iptaline ve iptal davası sonuçlanıncaya kadar bunların yürürlüklerinin
durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz. II - İPTALİ
İSTENİLEN YASA KURALLARI 1
- 5176 sayılı Kanun’un iptali
istenilen kuralları içeren 1., 3. maddeleri ile 4. maddesinin birinci ve
ikinci fıkraları şöyledir: a
- “MADDE 1.- Bu Kanunun amacı, kamu görevlilerinin uymaları gereken
saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme
gibi etik davranış ilkeleri belirlemek ve uygulamayı
gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulunun kuruluş, görev ve çalışma usul ve
esaslarının belirlenmesidir. Bu
Kanun, genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi
teşebbüsleri, döner sermayeli kuruluşlar, mahalli idareler ve bunların
birlikleri, kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum,
enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu
kurum ve kuruluşlarında çalışan; yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst
kurul başkan ve üyeleri dahil tüm personeli kapsar. Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Bakanlar
Kurulu üyeleri, Türk Silahlı Kuvvetleri ve yargı mensupları ve üniversiteler
hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz.” b
- “MADDE 3.- Kurul, kamu görevlilerinin görevlerini
yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini
hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, etik
davranış ilkelerinin ihlâl edildiği iddiasıyla re’sen
veya yapılacak başvurular üzerine gerekli inceleme ve araştırmayı yaparak
sonucu ilgili makamlara bildirmek, kamuda etik
kültürünü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak ve bu konuda
yapılacak çalışmalara destek olmakla görevli ve yetkilidir.” c
- “MADDE 4.- Bu Kanun kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarında etik davranış ilkelerine aykırı uygulamalar bulunduğu
iddiasıyla, en az genel müdür veya eşiti seviyedeki kamu görevlileri hakkında
Kurula başvurulabilir. Hangi unvanların
genel müdür eşiti sayılacağı kurum ve kuruluşların teşkilât yapısı ve
yürüttükleri hizmetlerin niteliği dikkate alınarak Kurul tarafından
belirlenir. Diğer
kamu görevlilerinin, etik davranış ilkelerine
aykırı uygulamaları bulunduğu iddiasıyla yapılacak başvurular, ilgili
kurumların yetkili disiplin kurullarında, Kurul tarafından çıkarılan yönetmeliklerde
belirlenen etik davranış ilkelerine aykırılık olup
olmadığı yönünden değerlendirilir.
Değerlendirme sonucu alınan karar, ilgililere ve başvuru sahibine bildirilir. ...” 2
- 5176 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 29. maddesine eklenen ve iptali
istenilen ibareyi içeren fıkra şöyledir: “Kamu Görevlileri Etik
Kurulu, hediye alma yasağının
kapsamını belirlemeye ve en az genel müdür veya eşiti seviyedeki üst
düzey kamu görevlilerince alınan hediyelerin listesini gerektiğinde her
takvim yılı sonunda bu görevlilerden istemeye yetkilidir.” III
- İLK İNCELEME Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca,
Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ertuğrul ERSOY, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Fazıl SAĞLAM, A. Necmi ÖZLER ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün
katılımlarıyla 8.9.2004 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma
isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına
oybirliği ile karar verilmiştir. IV - ESASIN İNCELENMESİ
Dava
dilekçesi ve ekleri, işin esasına
ilişkin rapor, iptali
istenilen Yasa kuralları,
dayanılan Anayasa kuralları
ve bunların gerekçeleri ile
diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü: A
- Yasa’nın 1. Maddesinin Birinci Fıkrasının
İncelenmesi Dava dilekçesinde, 1. maddenin ilk fıkrasında
yer alan kimi kavramların içeriğinin ve “gibi” sözcüğü doğrultusunda benzer
yeni kavramların etik değer olarak belirlenerek bu
konuda yükümlülük getirilmesinin yasama organı yerine idare içinde yer alan
Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun takdirine
bırakılmasının, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 123. ve 128. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülerek kuralın iptali istenilmektedir. 5176 sayılı Yasa ile Kamu Görevlileri Etik Kurulunun
kuruluş, görev, çalışma usul ve esasları düzenlenmiş; Yasa’nın 1. maddesinde Etik
Kurul’un, kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık,
dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik
davranış ilkelerini belirleyeceği ve uygulamayı gözeteceği belirtilmiştir. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,
görev ve yetkileri, hakları yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer
özlük işleri kanunla düzenlenir. ” denilmektedir. Bir toplumun
ahlaki değerleri ile
bütünleşen saygı,
doğruluk, adalet, güvenilirlik, yararlılık, sorumluluk, hesap
verebilirlik gibi evrensel
ilkeler, toplum bireylerinin davranış
kurallarını belirler. Yasa
koyucu, meslek etiğine ilişkin
olan evrensel ilkelerin bir
bölümünü saydıktan sonra,
“gibi” ifadesiyle sayılan bu değerlere benzer nitelikteki değerleri
amaçlamıştır. Bu durumda idarenin itiraz konusu kuralda yer alan değerlerle
bağdaşmayan yeni etik kurallar getiremeyeceği
tartışmasız olduğundan “gibi” sözcüğü ile yasama yetkisinin devrine yol
açıldığı ileri sürülemez. Belirtilen nedenlerle Anayasa’nın 128. maddesine aykırı olmadığı
saptanan kuralın 2., 7., 8., 11. ve 123. maddelerine de aykırılığından söz
edilemez. İptal isteminin reddi gerekir. B
- Yasa’nın 1. Maddesinin İkinci
Fıkrasının İncelenmesi Dava dilekçesinde; iptali istenen kural
kapsamındaki döner sermayeli ve katma bütçeli kuruluşlar ile kamu kurum ve
kuruluşlarının bir kısmının özerk nitelikte olduğu, özerk kurumların ve
idarelerin personelinin Başbakanlığa bağlı bir kurul tarafından etik davranış ilkelerine uyup uymadıkları konusunda denetlenmesinin, bu kurum ve
kuruluşların özerkliğini zedelediği ayrıca, üniversiteler denetim alanı
dışında tutulurken, özerk üniversite
yapısı içinde üniversitelere bağlı olarak kurulan enstitülerin kurulun
denetim alanı içinde bırakılmasının Anayasa’nın 2., 11, 123., 127. ve
130. maddelerine aykırı olduğu
ve iptali gerektiği
ileri sürülmektedir. 5176 sayılı Yasa’nın 1. maddesinin
ikinci fıkrasında, bu yasanın, genel bütçeye
dahil daireler, katma
bütçeli idareler, kamu
iktisadi teşebbüsleri,
döner sermayeli kuruluşlar,
mahalli idareler ve bunların birlikleri, kamu
tüzel kişiliğini haiz olarak
kurul, üst kurul, kurum, enstitü,
teşebbüs, teşekkül, fon ve
sair adlarla kurulmuş
olan bütün kamu kurum ve
kuruluşlarında çalışan,
yönetim ve denetim
kurulu ile kurul, üst
kurul başkan ve
üyeleri dahil tüm
personeli kapsadığı
belirtilmiştir. Anayasa’nın 123. maddesinin ikinci
fıkrasında “idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır”; 127. maddesinin
ikinci fıkrasında da “mahalli
idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak kanunla düzenlenir” denilmektedir. Kuvvetler ayrılığı ilkesi, sadece yasama, yürütme ve yargı
işlevlerinin ayrı organlara
verilmesini değil, bazen tek bir
kuvvetin çeşitli organlar
arasında bölüşülebilmesini de
içerebilir. Bu bağlamda, “özerk”
statüye sahip kamu kuruluşları
oluşturulmasının amacı, kuşkusuz söz konusu kuruluşları genel idare içinde
ayrıcalıklı veya dokunulmaz kılmak
değil, onların özellik gösteren işlevlerini çoğulcu demokrasi
anlayışı içinde ve daha iyi biçimde yerine
getirmelerini sağlamaktır. Kamu yönetiminde saydamlığın
gerçekleştirilmesi ve yolsuzlukla mücadele edilmesi kapsamında, kamu
görevlilerinin uyacakları etik davranış ilkelerini belirleyen bir
düzenlemenin, kamu hizmeti sunan kimi
kurumların “özerk” statüsünü zedeleyebileceği
düşünülemez. Çünkü tarafsızlık, saydamlık, dürüstlük, hesap verebilirlik ve
benzeri nitelikler insanlara, toplumlara ve kurumlara göre değişiklik
göstermedikleri gibi, kimi kurumlara
verilen kendi kendini yönetme yetkisi onlara
ayrıcalık tanınması anlamını da taşımaz. Fulya KANTARCIOĞLU bu görüşe
katılmamıştır. 5176 sayılı Yasa’nın 1. maddesinin
ikinci fıkrasında, Yasa’nın kapsamındaki kurum ve kuruluşlar sayılırken
“enstitü” de sayılmıştır. Özel
yasalarında enstitü olarak adlandırılan “Türk Standartlar Enstitüsü”,
“Devlet İstatistik Enstitüsü” ve benzeri kamu
kurumları bulunduğu gibi,
üniversite ve fakülte bünyelerinde kurulan enstitüler de bulunmaktadır. Hizmet
yerinden yönetim örgütlerinden olan
üniversitelerin yasal dayanağı, Anayasa’nın 130. ve 131. maddeleri ile 2547 sayılı
Yükseköğretim Kanunu’dur. 2547 sayılı
Yasa’nın 3. maddesinde üniversite, “Bilimsel özerkliğe
ve kamu tüzelkişiliğine sahip
yüksek düzeyde eğitim-öğretim, bilimsel
araştırma, yayın ve danışmanlık
yapan; fakülte, enstitü, yüksekokul
ve benzeri kuruluş
ve birimlerden oluşan
bir yükseköğretim kurumu…”; enstitü ise, “Üniversitelerde ve
fakültelerde birden fazla
benzer ve ilgili
bilim dallarında lisans
üstü, eğitim-öğretim, bilimsel
araştırma ve uygulama
yapan bir yükseköğretim kurumu…” olarak tanımlanmıştır. 5176 sayılı Yasa’nın 1.
maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca üniversiteler anılan Yasa’nın kapsamı
dışında bırakıldığından, üniversite ve fakülte bünyelerinde kurulan ve
faaliyet gösteren enstitülerin de 5176 sayılı Yasa’nın 1. maddesinin ikinci
fıkrası kapsamında olmadığı açıktır. Belirtilen nedenlerle, söz konusu düzenleme, Anayasa’nın, 123., 127. ve 130. maddelerine
aykırı olmadığından, 2. ve 11. maddelerine de aykırı değildir. İptal
isteminin reddi gerekir. C
- Yasa’nın 1. Maddesinin Üçüncü Fıkrasında Yer Alan “Cumhurbaşkanı” Sözcüğünün İncelenmesi Dava
dilekçesinde; Yasa’nın uygulama
alanı dışında kalacaklar arasında sayılan Cumhurbaşkanı’nın, Anayasa’nın 105.
maddesine göre göreviyle ilgili işlemlerinden kural olarak sorumsuz olduğu,
Anayasa’nın sorumsuzluğunu ifade ettiği Cumhurbaşkanını, yasama
organının, yasa ile sorumlu
bir statüye sokması ya da Cumhurbaşkanının sorumluluğunu belirleyecek bir denetimin
dışında tutulduğunun ifade edilmesinin Anayasa’nın 105. maddesine aykırı
olduğu; Anayasa’nın herhangi bir maddesine aykırı olan bir
düzenlemenin 2. ve 11. maddelerine de aykırılık oluşturacağı belirtilerek “Cumhurbaşkanı” sözcüğünün
düzenlemeden çıkarılması gerektiği
ileri sürülmektedir. 5176 sayılı Yasa’nın 1.maddesinin üçüncü
fıkrasında “Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, Türk Silahlı
Kuvvetleri ve yargı mensupları ve üniversiteler hakkında bu Kanun hükümleri
uygulanmaz.” denilerek yasa kapsamı
dışında tutulanlar sayılmıştır. Anayasa’nın “sorumluluk ve sorumsuzluk
hali” başlıklı 105. maddesinde Devlet
Başkanının parlamenter rejimdeki sorumluluğu ilkesinin nasıl uygulanacağı belirtilmiştir. Cumhurbaşkanı’nın görevi ile ilgili
işlem ve eylemlerinden siyasal sorumluluğu olmadığı gibi, “vatana ihanet”
dışında ceza sorumluluğu da yoktur. 5176
sayılı Yasa’nın amacı, etik davranış
ilkelerini belirlemek ve kamu
görevlilerinin etik davranış ilkelerine
uygun davranmalarını
sağlamaktır. Kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık,
dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik
davranış ilkeleri genelde kamu görevlilerinin görevleriyle ilgilidir. Anayasa’nın 105. maddesine göre
görevleriyle ilgili işlem ve eylemlerde sorumsuzluğu esas, sorumluluğu istisna
olan Cumhurbaşkanı’nın konumu
gözetildiğinde etik
davranış ilkeleri yönünden bir kamu görevlisi olarak Kurul denetimine tabi
tutulması düşünülemez. Açıklanan nedenlerle, Yasa’nın
1.maddesinin son tümcesinde “Cumhurbaşkanı”
sözcüğüne yer verilmesi, Anayasa’nın
2., 11. ve 105., maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. D
- Yasa’nın 3. Maddesinin “... kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken
uymaları gereken etik davranış ilkelerini
hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek ...” Bölümünün İncelenmesi Dava
dilekçesinde, Anayasa’nın 124.
maddesine göre ancak başbakanlık, bakanlıklar
ve kamu tüzel
kişilerinin, kendi görev alanlarını
ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve
kanunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceği; tüzel kişiliği
olmayan Kamu Görevlileri Etik Kurulu’na yönetmelikle düzenleme yapma yetkisi verilmesinin
Anayasa’nın 124. maddesine aykırı olacağı; anılan Yasa’nın 7. maddesinde bu
Yasa’nın uygulanmasına ilişkin hususların, Kurul’ca hazırlanacak yönetmelikle
belirleneceği ve hazırlanan yönetmeliklerin Başbakan onayı ile yürürlüğe
konulacağına ilişkin hükmün durumu
değiştirmeyeceği; etik davranış ilkelerini
yönetmelikle belirleme yetkisinin, asli düzenleme yetkisi niteliğini
taşıdığı; bu yetkinin, yürütmenin ve
idarenin kanuniliği ilkeleri ile çeliştiği; yürütme organının
Anayasada belirtilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi bulunmadığı,
bu yetkinin yasama organına ait olup devredilemeyeceği, kuralın Anayasa’nın
2., 6., 7., 8., 11., 123. ve 124. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek
iptali istenilmektedir. 5176 sayılı Yasa’nın 3. maddesinin
birinci tümcesi ile, kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken uymaları
gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek
yetkisi Kurul’a verilmiştir. Anayasa’nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu
tüzelkişilerinin yönetmelik
çıkarabilecekleri belirtilmiştir.
İdarenin uygulama alanı en geniş düzenleyici işlemlerinden olan
yönetmeliklerin konusu, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasının
sağlanması olup, bunlara aykırı
hükümler içeremezler ve idari yargı denetimine tabidirler. 5176 sayılı Kanun’un 2. maddesine göre,
Başbakanlık bünyesinde kurulmuş olan Kamu Görevlileri Etik
Kurulu’nun dava konusu kuralda sözü edilen yönetmelikle ilgili yetki ve
görevi, anılan Kanun’un 3. ve 7. maddeleri uyarınca bu yönetmeliği
hazırlamaktan ibaret olup, yönetmeliğin yürürlüğe konulması ise Başbakan
onayı ile olacağı ve böylece Başbakanlıkça çıkarılan yönetmelik niteliği
taşıyacağından bu konuda Anayasa’ya aykırılık bulunmamaktadır. Söz konusu düzenleme
ile Kurul’a verilen
etik
ilkeleri içeren yönetmelik
hazırlama yetki ve görevinin, Yasa’nın 1. maddesiyle çerçevesi
belirlenmiş olup, yürütme organına, subjektif hakları
etkileyen bir kural
koyma yetkisi verme anlamını taşımaması nedeniyle, kural Anayasa’nın 2.,
6., 7., 8., 11. ve 124. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi
gerekir. E - Yasa’nın 4. Maddesinin
Birinci Fıkrasının Son Tümcesinin İncelenmesi Dava dilekçesinde iptali istenilen
kuralla Etik Kurulu’na tanınan yetkinin asli
düzenleme yetkisi olduğu, asli düzenleme yetkisinin yasama organına ait olup
devredilemeyeceği, kamu görevlisine getireceği yükümlülüğün kanunla
belirlenmesi gerektiği, bu nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2., 6., 7., 8.,
11., 123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali
istenilmektedir. Yasa’nın
4. maddesinin birinci fıkrasının ilk tümcesinde, en az genel müdür
veya eşiti seviyedeki kamu görevlileri hakkında Kurula başvurulabileceği
belirtilmiş, iptali istenilen ikinci tümcede ise, hangi unvanların genel
müdür eşiti sayılacağının kurum ve kuruluşların teşkilat yapısı ve
yürüttükleri hizmetlerin niteliği dikkate alınarak Kurul tarafından belirleneceği hüküm
altına alınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesinde, idarenin, kuruluş ve
görevleriyle bir bütün olup kanunla
düzenleneceği; 128. maddesinde
de, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ile diğer
özlük işlerinin kanunla
düzenleneceği belirtilmiştir. Bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı ve ilgili kamu kurum
ve kuruluşlarının kuruluş, görev ve
yetkilerine ilişkin esas ve usullerin çerçevesi 3046 sayılı “Bakanlıkların
Kuruluş Ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname İle
13.12.1983 Gün Ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş Ve Görev Esasları Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamenin Kaldırılması Ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi
Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun” ile belirlenmiş, anılan Yasa’nın 15. maddesinde, Bakanlık merkez,
taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarının hiyerarşik kademelerinin, hizmetin özelliklerinden
kaynaklanan farklılıklar dikkate alınmak kaydıyla maddede belirtilen şekilde
düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Bu genel ilkelerden hareketle Bakanlıklar
ile ilgili ve bağlı kuruluşların ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının hiyerarşik kademe ve birim ünvanları
kendi yasalarında, kamu iktisadi teşebbüslerininki 233 ve 399 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamelerde, yerel yönetimlerinki ise 5272 sayılı Belediye Kanunu
ile 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nda gösterilmiş, ünvanların
kadroları da 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname ile belirlenmiştir. Hiyerarşik
yapı içinde genel müdür, kurul
başkanı, daire başkanı, müşavir gibi farklı ünvanların
aynı ya da benzer kademelerde kullanıldığı
görülmektedir. Bu unvanların hiyerarşik yapıdaki
yerleri ise ancak ilgili kanunlara bakılarak
anlaşılabilecektir. Unvanı “genel müdür” olmadığı halde, genel
müdür emsali ya da hiyerarşik
olarak bu unvanın
üstünde olan farklı kademe
ve unvanlar bulunmaktadır. 5176 sayılı Kanun düzenlenirken yasa koyucu tarafından, ilgili
yasalarda farklı şekilde belirlenen bu kademe ve ünvanlar
ayrı ayrı sayılmamış ise de, hangi ünvanların genel müdür eşiti sayılacağının, kurum ve
kuruluşların teşkilât yapısı ve yürüttükleri hizmetlerin nitelikleri
gözetilerek belirleneceği açık olduğundan idarenin düzenleme yetkisinin
yasalarla belirlenmemiş olduğu kabul edilemez. Açıklanan nedenlerle iptali
istenilen kural, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 123. ve 128.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir. F
- Yasa’nın 4. maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Tümcesinin İncelenmesi Dava dilekçesinde; kamu tüzel kişiliği
bulunmayan Kurul’a yönetmelik çıkarma yetkisi verilmesinin Anayasa’nın 124.
maddesine; asli düzenleme yetkisi niteliğini taşıyan yetki verilmesinin
Anayasa’nın 7. maddesine; tanınan yetki anayasal dayanaktan yoksun olduğu
için Anayasa’nın 6. maddesine; yürütmenin yasayla düzenlenmemiş bir alanda
asli düzenleme yetkisi kullanmasının Anayasa’da gösterilen istisnai haller
dışında söz konusu olamaması nedeniyle, Anayasa’nın 8. ve 123. maddelerine;
kamu görevlilerinin uymakla yükümlü olacağı etik
davranış ilkelerini belirlemenin yürütmeye ve yönetmeliğe bırakılmasının
Anayasa’nın 128. maddesine; Anayasa’nın herhangi bir hükmüne aykırı düzenlemenin Anayasa’nın 2. ve 11. maddelerine aykırı
olacağı ileri sürülerek, kuralın
iptali istenilmektedir. 4. maddenin ikinci fıkrasında, “Diğer kamu görevlilerinin, etik davranış ilkelerine aykırı uygulamaları bulunduğu
iddiasıyla yapılacak başvurular, ilgili kurumların yetkili disiplin kurullarında, Kurul
tarafından çıkarılan yönetmeliklerde belirlenen etik
davranış ilkelerine aykırılık olup olmadığı yönünden değerlendirilir.” denilmektedir. Bu tümcede yer alan “... Kurul
tarafından çıkarılan yönetmelik ...” ibaresinin, bu yönetmeliğin Kurul’un
bağımsız iradesiyle yürürlüğe konulduğu ve böylece Kurul’a düzenleyici işlem
yapma yetkisi tanındığı anlamını taşımadığı, burada da Kurul’un
işlevinin, 3. madde ile ilgili
gerekçede belirtildiği gibi, yönetmeliği hazırlamak olup onay yetkisinin ise
7. maddede yer alan “Bu Kanunun
uygulanmasına ilişkin hususlar, Kurulca hazırlanacak yönetmeliklerle
belirlenir. Kurul tarafından hazırlanacak yönetmelikler Başbakan onayı ile
yürürlüğe konulur.” kuralı uyarınca Başbakana ait olduğu açıktır. Bu nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 6.,
7., 8., 11., 123., 124. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin
reddi gerekir. Fulya KANTARCIOĞLU bu görüşe
katılmamıştır. G
- Yasa’nın 9. Maddesi ile, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu’nun 29. Maddesine Eklenen Fıkrada Yer Alan “... hediye alma yasağının
kapsamını belirlemeye ...” İbaresinin İncelenmesi Dava dilekçesinde, bu düzenleme ile Kurula, hediye alma yasağının
kapsamını belirleme konusunda asli
bir düzenleme yetkisi
verildiği, hediye alma yasağının kamu görevlilerine bir
yükümlülük getirdiği için, yasağın kapsamının
Anayasa’nın 128. maddesine
göre, yasa ile
düzenlenmesi gereken bir
husus olduğu, asli düzenleme yetkisinin
yürütme organına bırakılmasının
Anayasa’nın 128. maddesi yanında 7. ve 8. maddelerine ve
bu yetki kökenini
Anayasa’dan almadığı için Anayasa’nın 6. maddesi ile 2. ve 11.
maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir. 657 sayılı Yasa’nın
“Hediye alma, menfaat
sağlama yasağı” başlıklı 29.
maddesinde, Devlet memurlarının doğrudan
doğruya veya aracı
eliyle hediye istemeleri
ve görevleri sırasında
olmasa dahi menfaat
sağlama amacı ile hediye
kabul etmeleri veya
iş sahiplerinden borç
para istemeleri ve
almaları yasaklanmış iken, 5176 sayılı Yasa’nın
9. maddesi ile “Kamu Görevlileri
Etik
Kurulu, hediye alma yasağının
kapsamını belirlemeye ve
en az genel
müdür veya eşiti
seviyedeki üst düzey
kamu görevlilerince alınan
hediyelerin listesini
gerektiğinde her takvim
yılı sonunda bu
görevlilerden istemeye yetkilidir.” kuralı ikinci fıkra olarak
eklenmiştir. Hediye ve menfaat yasağı, kamu görevlisinin, görevi sırasındaki eylem,
işlem ve kararlarının etkilenmemesi amacına yöneliktir. 657 sayılı Yasa’nın 29. maddesinde
belirlenen sınırlar içinde hangi nitelik ve nicelikteki hediyenin insanî
ilişkilerin kabul edilebilir ölçüsünü aştığını günün koşullarına göre
belirleme yetki ve görevinin Kurul’a verilmesi, kamu görevlisine getirilmiş
yeni bir yükümlülük olmadığı gibi yasama yetkisinin devri anlamına gelmez. Açıklanan nedenlerle, iptali istenilen düzenleme Anayasa’nın 2., 6.,
7., 8., 11. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi
gerekir. V - YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
25.5.2004
günlü, 5176 sayılı “Kamu Görevlileri Etik
Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un
iptali istenilen hükümlerinin
YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 1.6.2005 gününde
OYBİRLİĞİYLE karar verildi. VI
- SONUÇ 5176 sayılı “Kamu
Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”un: 1 - 1.
maddesinin; a - Birinci fıkrasının ve üçüncü fıkrasındaki
“Cumhurbaşkanı,...” sözcüğünün, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, b - İkinci
fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU’nun karşıoyu ve
OYÇOKLUĞUYLA, 2 - 3. maddesinin “... kamu görevlilerinin
görevlerini yürütürken uymaları gereken etik
davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek,...” bölümünün,
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 3 - 4. maddesinin;
a - Birinci
fıkrasının son tümcesinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, b - İkinci
fıkrasının birinci tümcesinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, Fulya KANTARCIOĞLU’nun karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 4 - 9. maddesiyle 14.7.1965 günlü, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu’nun 29. maddesine eklenen fıkrada yer alan “... hediye alma yasağının kapsamını
belirlemeye ...” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin
REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE, 1.6.2005 gününde
karar verildi.
KARŞIOY
GEREKÇESİ 25.5.2004
günlü, 5176 sayılı Yasa’nın 1. maddesinin ilk fıkrasında, “Bu Kanunun amacı,
kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap
verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik
davranış ilkeleri belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere Kamu Görevlileri Etik Kurulunun kuruluş, görev ve çalışma usul ve
esaslarının belirlenmesidir.”; ikinci fıkrasında da “Bu Kanun, genel bütçeye
dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner
sermayeli kuruluşlar, mahalli idareler ve bunların birlikleri, kamu tüzel
kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül,
fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan;
yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul başkan ve üyeleri dahil tüm
personeli kapsar.” denilmektedir. Buna göre, mahalli idareler gibi yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak Anayasa’da özel olarak düzenlenen ya da kendi kanunları uyarınca özerk bir yapıya
kavuşturulmuş olan kurum ve kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri de etik davranış ilkelerine uygun davranmaları bakımından
Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun denetimine bağlı
tutulmaktadır. Kamu
görevlilerinin etik davranış ilkelerine uymaları
gerektiğinde duraksanamaz ise de bunun, kurumların
anayasal konumları ile kuruluş amaç ve işlevleri gözetilerek yapılması
gerekir. Bu farklılıklar dikkate alınmaksızın son fıkradaki ayrık durumlar
dışında tüm kamu görevlilerini aynı kurulun denetimine bağlı tutmak hukuk
devleti ilkesiyle bağdaşmaz. Ayrıca mahalli idareler üzerinde merkezi
idarenin, Anayasa’nın 127. maddesi uyarınca, yalnız vesayet yetkisine sahip
olması, bu yetkiyi aşan müdahalelerin Anayasa’ya aykırılığı sonucunu doğurur.
Anayasa’da merkezi idareden farklı kurallara bağlı tutulan kurum ve
kuruluşlar için özelliklerine uygun bir denetim süreci getirilmedikçe Anayasa
ile uyum sağlanması olanaklı değildir. Genel müdür ve eşitinin altındaki ünvanlara sahip kamu görevlilerinin etik
davranış ilkelerine uyup uymadıklarının denetiminin Kurul tarafından
çıkarılacak yönetmeliklerde belirlenen esaslara göre yapılacağını öngören 4.
maddenin ikinci fıkrasının ilk tümcesi de sözkonusu
kurum ve kuruluşlar yönünden bir müdahale niteliği taşıdığından bunların
kuruluş amaç ve işlevleriyle bağdaşmaktadır. Açıklanan
nedenlerle, Yasa’nın belirtilen kuralları yönünden çoğunluk görüşüne
katılmıyorum. Üye Fulya
KANTARCIOĞLU |