|
Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas
Sayısı : 2005/66
Karar
Sayısı : 2009/102
Karar
Günü : 2.7.2009
İPTAL DAVASINI AÇANLAR:
1- Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER (E. 2005/50)
2- Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Ali TOPUZ
ve Kemal ANADOL ile birlikte 117 milletvekili (E.2005/66)
İPTAL DAVASININ
KONUSU: 5.5.2005 günlü, 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un;
1- 23. maddesinin birinci fıkrasının ikinci
tümcesiyle ikinci fıkrasının “Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi
dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete
geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla;...”
bölümünün,
2- 24. maddesinin birinci ve ikinci
fıkralarının,
3- 25. maddesinin birinci fıkrasının,
4- 28. maddesinin birinci fıkrasının ilk
tümcesinin,
5- 29. maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve
dördüncü fıkralarının son tümcelerinin,
6- 30. maddesinin birinci fıkrasının ilk
tümcesi ile ikinci ve son fıkralarının,
7- Geçici 3. Maddenin birinci fıkrasının (d)
bendinin “...ya da Devlet memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını
doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni olmak,” bölümünün,
Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6., 7.,
8.,10., 11., 104., 105., 123., 126. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla
iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN
GEREKÇESİ
Milletvekillerinin 23.6.2005 günlü dava
dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“…
1) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun
23 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci Cümlesi ile İkinci Fıkrasındaki
“Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler
kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla”
İbaresinin Anayasaya Aykırılığı
05.05.2005 tarih ve 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun “Taşra Teşkilatı”
başlığını taşıyan 23 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde
“Vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara
ilişkin değişiklikler Bakanlar Kurulunca belirlenir” denilmiştir.
Bu hüküm ile; vergi
dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin
değişikliklerin belirlenmesi Bakanlar Kuruluna bırakılmıştır.
Anayasanın “İdarenin bütünlüğü ve kamu
tüzelkişiliği” başlıklı 123 üncü maddesinin birinci fıkrasında, kuruluş ve
görevleriyle bir bütün olan idarenin, yasayla düzenleneceği hükme
bağlanmıştır.
Anayasanın belli konuların yasa ile düzenlemesini
zorunlu kılması, bu hususların idari işlemlerle düzenlenemeyeceğini
gösterir. Kanunda bir hususun “Bakanlar Kurulunca” düzenleneceğinin
belirtilmesi, o hususun kanunla düzenlenmiş olduğu anlamına gelmez.
İptali istenen düzenleme kanunla düzenlenmesi
gereken bir konuda düzenleme yetkisini Bakanlar Kuruluna verdiği için
Anayasanın 123 üncü maddesine aykırıdır.
Anayasanın 8 inci maddesinde de; Yürütme yetkisi ve
görevi’nin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu
tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine
getirileceğinden söz edilmektedir. Buna göre, yürütme organının Anayasada
gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi bulunmamakta, bir
başka deyişle yürütmeye türevsel bağlı bir düzenleme yetkisi verilmektedir.
Asli düzenleme yetkisi Anayasanın 7 nci maddesine
göre yasamanındır ve devredilemez. Bu nedenle; Anayasanın yasa ile
düzenlenmesini öngördüğü bir konu hakkındaki düzenlemenin bizzat yasa
tarafından yapılması zorunlu olup, yetkinin yürütmeye bırakılması,
Anayasanın 7 nci ve 8 inci maddelerine aykırı
olarak asli düzenleme yetkisinin yürütmeye devredilmesi anlamına gelmektedir.
Anayasanın 6 ncı maddesinde yer alan hiçbir
kimsenin veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamayacağı ilkesi karşısında, devredilen bu yetkinin Anayasanın 6 ncı maddesi ile de bağdaşamayacağını söylemek gerekir.
Yine
böyle bir anlayışın “Başlangıç” ta belirtilen “Kuvvetler ayrımının Devlet
organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip; belli Devlet
yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü
ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu”
ilkesine ve 11 inci maddedeki Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü
ilkesine de ters düşeceği açıktır.
5345 Sayılı Kanunun bu maddesinin ikinci
fıkrasında, vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri
ile şubelerin kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul
ve esasların belirlenmesi konusunda “Bakana” yetki verilmesi de, yukarıda
belirtilen nedenlerle Anayasaya aykırı düşmektedir. Çünkü burada da
ilkeleri yasa ile belirlenmeden yürütmeye esas ve usulleri gösterme
konusunda asli düzenleme yetkisi tanınmıştır.
İptali istenen kurallar, “Kuvvetler ayrımının
Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli
Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı
medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve
kanunlarda bulunduğu” ilkesine aykırı olduğu için Anayasanın “Başlangıç”
kısmına; yürütmenin kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli
düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için Anayasanın 8
inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye
devrettiği için Anayasanın 7 nci maddesine; böyle
bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı
maddesine, vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile
bunlara ilişkin değişiklikleri Bakanlar Kurulu kararıyla düzenlediği için
Anayasanın 123 üncü maddesine aykırıdır.
Anayasaya aykırı bir hükmün Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen “hukuk devleti” ilkesiyle
bağdaşmayacağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 05.05.2005 tarih ve 5345
sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 23 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci cümlesi ile
ikinci fıkrasındaki “Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi
müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine
ilişkin usul ve esaslarla” ibaresi Anayasanın “Başlangıç” kısmına, 2
nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine aykırı
olup, iptali gerekmektedir.
2) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun
24 üncü Maddesinin Birinci ve İkinci Fıkralarının Anayasaya
Aykırılığı
5345 sayılı Kanunun 24 üncü maddesinin iptali
istenen birinci ve ikinci fıkraları ile vergi dairesi başkanlığının amacı,
görev ve yetkisi; “yetki alanı” ile bağlantılı olarak açıklanmış, ancak bu
yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiştir.
İdarenin yetki alanının, yasa ile idareye verilen
yetkinin kullanılabileceği bir alan olduğu açıktır. Diğer taraftan görevli
olmak o görevin ifası zımnında yetkili olmayı da gerektirir. O halde
“yetki” ve “görev” kavramları, birbirinden ayrılamayan kavramlardır. Bu
nedenle yetki alanının çerçevesinin yasa ile çizilmesi zorunludur.
Çünkü Anayasanın 123 üncü maddesi, idarenin kuruluş
ve görevleriyle bir bütün olduğunu ve yasa ile düzenleneceğini ifade
etmektedir. Yasa ile düzenlenmesi gereken bir hususta esas ve ilkeleri yasa
ile gösterilmeden yani asli düzenleme yetkisinin yürütmeye bırakılması,
Anayasanın 123 üncü maddesine aykırıdır.
Söz konusu fıkralarda yapılan düzenleme, hukuk
devleti ilkesiyle de bağdaşmamaktadır.
Anayasanın 2 nci maddesinde
belirtilen hukuk devletinin unsurlarından biri de, vatandaşlarına hukuk
güvenliği sağlamasıdır. Hukuk güvenliği, kurallarda “belirlilik ve öngörülebilirlik” gerektirir.
İptali istenen düzenlemeler, öncelikle “belirlilik
ve öngörülebilirlilik” sağlamadığı için Anayasanın 2 nci
maddesine aykırı düşmektedir.
Diğer taraftan, bu Yasada yetki alanı ile kuruluş
yerleri arasında açık bir bağlantı da sağlanmamıştır ve bu hususun
belirlenmesine Bakanlar Kurulunun yetkili olduğunun kabulüne olanak
bulunmamaktadır. Kaldı ki, böyle bir kabul, asli düzenleme yetkisinin
Bakanlar Kuruluna bırakılması anlamına geleceği için, yukarıda açıklanan
nedenlerle Anayasanın 7 nci, 8 inci ve 123 üncü
maddelerine aykırı düşeceği gibi; yetki alanın birden çok ili kapsaması
halinde, ayrıca 126 ncı maddenin son fıkrası
hükmü ile de bağdaşmaz. Çünkü, bir vergi dairesi
başkanlığının yetki alanına birden çok ilin girmesi demek, o illerle ilgili
olarak vergi dairesi başkanlığının yetkili ve görevli olduğunun kabul
edilmesi anlamını taşıyacaktır. Böyle bir düzenleme ise, Anayasanın 126 ncı maddesi uyarınca ancak kanunla yapılabilir. Çünkü
Anayasanın 126 ncı maddesinin üçüncü fıkrasında
“Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden
çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev
ve yetkileri kanunla düzenlenir.” denilmektedir.
Diğer taraftan, bir yasa kuralının
Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden
Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa
Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf.
225).
Açıklanan nedenle, 5345 sayılı Kanunun 24 üncü
maddesinin birinci ve ikinci fıkraları Anayasanın 2 nci,
11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı
olup iptali gerekmektedir.
3) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun
25 inci Maddesinin Birinci Fıkrasının
Anayasaya Aykırılığı
5345 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin
birinci fıkrasında da, Vergi Dairesi Başkanı’nın yetki, görev ve sorumlulukları
“yetki alanı” ile bağlantılı olarak
açıklanmış, ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiş
olduğundan bu fıkra hükmü de; yukarıda (2)
numaralı başlık altında belirtilen nedenlerle Anayasanın 2 nci, 11 inci, 123 üncü ve 126 ncı
maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.
4) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı
Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 28 inci
Maddesinin Birinci Fıkrasındaki “Başkan yardımcıları, daire başkanları,
vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörleri, Başkanın önerisi
üzerine Bakan tarafından” İbaresinin Anayasaya Aykırılığı
5345 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin
birinci fıkrasında yapılan bu düzenleme ile, Gelir
İdaresi başkan yardımcıları, daire başkanları ve vergi dairesi
başkanlarının, Gelir İdaresi Başkanı’nın önerisi üzerine Maliye Bakanı’nca
atanmasına olanak sağlanmaktadır.
5345 sayılı Kanunun 34 üncü maddesinin
birinci fıkrasının (c), (d) ve (e) bendi hükümleriyle 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununa ekli (I) ve (II) sayılı Ek Gösterge Cetvelleri ile (IV)
sayılı Makam Tazminatı Cetvellerinde yapılan değişiklikler ile; Gelir İdaresi başkan yardımcıları ile daire
başkanlarına ve vergi dairesi başkanlarına, Başbakanlık ve bakanlıklar
genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde ek gösterge verilmiş ve bu düzeyde
makam tazminatı almaları öngörülmüştür. Bütün bu düzenlemeler; Gelir
İdaresi başkan yardımcılarına, daire başkanlarına ve vergi dairesi
başkanlarına, hiyerarşide genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde yer
verildiğini göstermektedir.
Çağdaş özgürlükçü demokrasilerde
yürütme organı, yapısı bakımından monist ve dualist
yürütme olarak ikiye ayrılmaktadır. Monist yürütmede tüm yürütme yetkisi
bir tek organa verilmiştir. Buna karşılık dualist
yürütmede yürütme yetkisi, bir kişi (Devlet Başkanı) ile bir kurul
(Bakanlar Kurulu) arasında paylaşılmıştır.
Parlamenter rejimi benimseyen
Anayasamızın 8 inci maddesinde yer alan “yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu
tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine
getirilir” kuralı yürütme
organının düalist yapısını açıkça ortaya koymaktadır (Özbudun
E, Türk Anayasa Hukuku 1995, s.280).
Anayasa Mahkemesinin 27.04.2003 tarih
ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında,
“Anayasanın 104 üncü maddesinde
“kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanı’nın yürütme alanına ilişkin görev
ve yetkileri arasında sayılmıştır.
1982 Anayasasında Cumhurbaşkanı’na
“güçlü” ve “etkili” bir konum verilmiştir. Anayasanın 104 üncü maddesinde
Anayasanın uygulanmasını gözetmesi de öngörülmüştür. Maddenin birinci
fıkrasında şöyle denilmektedir:
“Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Bu
sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil eder;
Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını
gözetir.”
Cumhurbaşkanı’nı böylesine yetkilerle
donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet sistemini bütün gerekleriyle
uygulamaya koyan, yürütme yetki ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu’nca yerine getirileceğini belirten bu kurallar karşısında, kimi
atamalarda Cumhurbaşkanı’nın imzasına gerek görmemek, Anayasanın 8 inci
maddesine aykırılık oluşturur.”
denilmiştir.
Anayasanın 105 inci maddesinde
Cumhurbaşkanının sorumluluğu, tarafsızlığı ve karşı imza ilkesi düzenlenmiştir.
Anayasanın Devlet Denetleme Kurulu’na
ilişkin 108 inci maddesi ile Cumhurbaşkanı’na; idarenin hukuka uygunluğunun,
düzenli ve verimli bir biçimde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin
sağlanması amacıyla her türlü inceleme, araştırma ve denetleme yaptırma
yetkisi verilmiştir.
Cumhurbaşkanına bu yetkiler, iktidar
gücünün çoğunluk egemenliğine dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi
zedelemesini engellemek için verilmiştir.
Cumhurbaşkanının denetim ve dengeleme
görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek başına iktidar olduğu ve yasama
organında çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde özel bir önem
kazanmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde özellikle üst
düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korumasız kalmaktadır.
Geleneklere dayalı bir kurallar ve
kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü
devlet başkanının imzasıyla tamamlanır.
Anayasamızın 105 inci maddesi de bu anlayışı
yansıtmakta ve yürütmenin başı olan
Cumhurbaşkanı’nın atama kararnamelerini, güvence niteliğinde “karşı – imza”
kuramı uyarınca imzalaması gerektiğini kabul etmektedir.
Bu durum, Cumhurbaşkanının aynı zamanda
yürütmenin de başı olduğunu; kararnameleri imzalama yolu ile iktidar gücünü
denetleyerek, bu güç ile kamu politikalarının oluşması ve uygulanmasında
görev alan üst düzey kamu görevlileri arasındaki dengeyi sağlaması
gerektiğini göstermektedir.
Anayasamızın benimsediği parlamenter
hükümet sisteminde Cumhurbaşkanı’nın yürütmenin başı olarak karşı – imza
kuralı gereği imzalayacağı kararnameler 104 üncü madde uyarınca yürütme
alanına ilişkin görev ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir.
Anayasamızda Cumhurbaşkanına
kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi Sayın Cumhurbaşkanı’nın 5333
sayılı Kanunun 28 inci maddesi ile ilgili Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne
geri gönderme gerekçesinde de açıkladığı gibi, üç önemli amaca yöneliktir. Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı’nın yansızlığı nedeniyle,
kararnamelerin, kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun
olmasının ve siyasal emellere hizmet etmemesinin sağlanması; ikincisi,
Cumhurbaşkanına, yürütme alanında Hükümete öneri ve uyarılarda bulunma
yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü de,
Cumhurbaşkanının Devletin ve yürütmenin başı olarak Devlet organlarının
düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış bulunmasıdır
Belirtilen Anayasal kurallar
karşısında, birer yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan atama işlemlerinden,
kurumların karar ve uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören üst düzey
kamu görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal geçerlilik kazanabilmesi
için Cumhurbaşkanı’nca da imzalanması Anayasal bir zorunluluktur.
Öte yandan, kamu kurum ve kuruluşları
ve dolayısıyla bu kurum ve kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal
iktidarın uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve
kendi alanında siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu
hizmetlerinin etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler.
Kamu hizmetinin sürekliliğinin
sağlanması, kamu politikalarının oluşmasında karar verme ve bu kararları uygulama
konumunda olan üst düzey kamu görevlilerinin atama güvencesinde kamu yararı
bulunduğunu göstermektedir.
Devlet organlarının düzenli çalışması, yönetimde
istikrarın sağlanmasıyla olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise, kamu
hizmetlerinin değişmez ögesi olan kamu
görevlilerine sağlanacak “görev güvencesi” ile gerçekleştirilebilecektir.
Cumhurbaşkanının, kamu hizmetlerinde sürekliliği ve
istikrarı sağlayan üst düzey görevlilerin atamalarında imzasının bulunması,
kimi haksız işlemlerin, siyasal nitelikli atamaların önlenmesi ve
dolayısıyla kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleri yönünden vazgeçilemeyecek
ve olmazsa olmaz bir koşuldur.
Anayasamıza göre, yürütmenin iki kanadından birini
oluşturan Cumhurbaşkanı, yansız niteliği ile,
siyasal nitelikli Hükümete karşı, kamu görevlisinin güvencesini
oluşturmaktadır. Bu güvence, atama kararnamelerinin Cumhurbaşkanınca
imzalanması ile sağlanmaktadır.
Nitekim,
bu gerekçeler göz önünde tutularak, 23.04.2451 sayılı Kanunda, üst düzey
kamu görevlileri sıralanarak, görevden alınmaları veya nakillerinin ortak
kararname ile yapılması kurala bağlanmıştır.
Anayasa Mahkemesi de, yukarıda değinilen 27.04.1993
tarihli ve E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında, Bakanlık üst düzey
görevlerine getirilecek kamu görevlilerine ilişkin atama işlemlerinin,
Anayasanın benimsediği parlamenter rejim gereği, ilgili Bakan, Başbakan ve
Cumhurbaşkanının onayına sunulmasını Anayasanın 8 inci, 104 üncü ve 105
inci maddeleri yönünden bir zorunluluk olarak görmüştür.
Ayrıca söz konusu iptali istenen ibare ile, başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi
dairesi başkanları ve gelirler kontrolörlerinin Başkanın önerisi üzerine
Maliye Bakanınca atanacağı belirtildikten sonra, “23.04.1981 tarih ve 2451
sayılı Kanun hükümleri dışında kalan diğer personelin atamaları” nın Başkan tarafından yapılacağı vurgulanırken, fıkrada
sayılanlar dışında 2451 sayılı Kanun kapsamında bulunanların bu yasada
öngörülen yöntemle atanacağı kabul edilmektedir. Bu durum bir çelişkiye yol
açmaktadır. Çünkü iptali istenen ibarede sayılan üst düzey göreve
atanacaklar için Maliye Bakanının onayı yeterli görülürken, 2451 sayılı
Kanun kapsamına giren örneğin I. Hukuk Müşaviri ancak ortak kararname ile
atanabilecektir. Bunun ise, hiyerarşik ilişkiler açısından, kamu yararına
sonuç doğurmayacak, kamu hizmetinin nitelikleriyle bağdaşmayan, adalet
anlayışına aykırı ve makul olmayan bir durum niteliği taşıyacağı
tartışmasızdır. Böyle bir durum, Anayasanın 2 nci
maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesi ile bağdaştırılamaz. Çünkü bir
hukuk devletinde tüm kamu işlemlerinin nihai amacı kamu yararıdır. Bir
hukuk devleti, adil ve makul olmak durumundadır. Kamu hizmetinin
gerekleriyle bağdaşmayan, adil ve makul olmayan bir düzenlemenin, kamu
yararına olduğu ve hukuk devleti ilkesi ile bağdaştığı söylenemez.
Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir
düzenlemenin Anayasanın 2 nci ve 11 inci
maddelerindeki hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı
ilkeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı
Kanunun 28 inci Maddesinin Birinci Fıkrasındaki “Başkan yardımcıları, daire
başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörleri, Başkanın
önerisi üzerine Bakan tarafından” ibaresi Anayasanın 2 nci,
8 inci, 11 inci, 104 üncü ve 105 inci maddelerine aykırı olup, iptali
gerekir.
5) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 29 uncu
Maddesinin Birinci, İkinci, Üçüncü ve Dördüncü Fıkralarının Son
Cümlelerinin Anayasaya Aykırılığı
5345 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinin
birinci fıkrasının son cümlesinde, gelirler kontrolörlerinin; ikinci
fıkrasının son cümlesinde, vergi denetmenlerinin;
üçüncü fıkrasının son cümlesinde Devlet gelir uzmanlarının, vergi
istihbarat uzmanlarının ve gelir uzmanlarının, mesleğe alınmaları ve
yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle
düzenlenmesi öngörülmüş, dördüncü fıkrasının son cümlesinde de; vergi
dairesi başkanlıkları emrinde çalıştırılacak Hazine avukatlarının çalışma
usul ve esaslarının, Başkanlık ile Maliye Bakanlığı Başhukuk
Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü tarafından
müştereken belirlenmesi hükme bağlanmıştır.
Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci
fıkrasında, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,
görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve başka
özlük işleri kanunla düzenlenir” denilmiştir. Anayasanın 128 inci
maddesindeki “nitelikler” sözcüğü, yalnız “göreve alınmada aranan
nitelikler” değildir. Bu nitelikler mesleğin sonuna kadar yani bütün
mesleki yaşam boyunca taşınması, korunması, geliştirilmesi zorunlu koşulları
da anlattığından, yalnız mesleğe kabul için gerekli niteliklerin değil,
bütün mesleki yaşam boyunca taşınması ve korunması ve geliştirilmesi
gereken niteliklerin de, yasa ile düzenlenmesi gerekir.
Bu hükümde belirtilen hususların yasa
ile düzenlenmesi memurlar ve diğer kamu görevlileri için bir güvencedir. Mesleğe alınmaya ve yeterlik sınavlarına ilişkin olarak
yapılacak düzenlemelerin; söz konusu memuriyetlere atanma konusundaki
düzenlemeler olduğu ve Anayasanın 128 inci maddesinde yasa ile düzenlenmesi
zorunlu görülen hususlardan bulunduğu açık olup bu konudaki düzenlemelerin,
yürütmenin çıkaracağı bir yönetmeliğe bırakılması; bizzat Anayasa
tarafından öngörülen güvencenin ortadan kaldırılması sonucunu doğuran ve
Anayasanın 128 inci maddesine aykırı düşen bir durumdur. Sözü geçen
hususlarda esasları ve ilkeleri yasada gösterilmeden yürütmeye – idareye bırakılan bu düzenleme
yetkisinin asli bir düzenleme yetkisi taşıdığı açıktır.
Yürütme ve idarenin Anayasada
belirtilen ayrık durumlar dışında düzenleme yetkisi aslî değil, ikincildir;
yani, yasayla çizilmiş bir alandadır. Önce, yasama, bir alanı temel
ilkeleriyle belirler, düzenler; ondan sonra da, yürütme, bu çerçevesi
çizilmiş alanda düzenleyici birtakım işlemler yapabilir. Anayasanın 7 nci maddesine göre yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nindir ve bu yetki devredilemez.
Anayasanın 128 inci maddesi uyarınca,
memurların ve diğer kamu görevlilerinin görev ve yetkileri ile hakları ve
yükümlülüklerinin de yasa ile düzenlenmesi zorunlu olduğundan, belirtilen
bu hususları kapsaması kuşkusuz olan “çalışma usul ve esaslarının”
düzenlenmesini yönetmeliğe bırakan düzenlenme de; Anayasanın 128 inci
maddesine aykırı düşen, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı
tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine, yasamaya ait olan asli düzenleme
yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci
maddesine, böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine aykırı olan bir düzenlemedir.
Diğer taraftan, Anayasanın herhangi bir hükmüne
aykırı bir düzenleme Anayasanın 2 nci ve 11 inci
maddelerinde ifade edilen hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkeleriyle de bağdaşmaz.
Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı Kanunun 29
uncu maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının son
cümleleri Anayasanın 2 nci,
6 ncı, 7 nci, 8 inci,
11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekir.
6) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun
30 uncu Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci Cümlesi ile Bu
Maddenin İkinci ve Son Fıkralarının Anayasaya Aykırılığı
Anayasanın 128 inci maddesinde, kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görülmesi, memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin,
atanmalarının, görev ve yetkilerinin, haklarının ve yükümlülüklerinin,
aylık, ödenek ve diğer özlük işlerinin yasayla düzenlenmesi kurala
bağlanmıştır.
5345 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin
birinci fıkrasının birinci cümlesindeki
mükellef memnuniyeti, vergi gelirlerindeki tahakkuk ve tahsilat
artış oranı, vergi toplama maliyeti, uyum oranı ve benzeri genel performans
ölçütlerinin Başkanlık personelinin başarı göstergesi niteliğini taşıdığı
ve dolayısıyla bu personelin hak ve yükümlülükleri
kapsamına girdiği açıktır. Bu nedenle, genel performans ölçütlerinin
ilkelerinin Anayasanın 128 inci maddesine göre kanunla belirlenmesi
gerekir.
Kuvvetler ayrılığının benimsendiği
Anayasada, yasama, yürütme ve yargı organlarının görev ve yetki alanları
ayrılarak düzenleme yapıldığından, Anayasa ile öngörülen ayrık durumlar
dışında bunlar arasında yetki devri olanaklı değildir. Bu husus, Anayasanın
7 nci maddesinde açıkça ifade edilerek “Yasama
yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki
devredilemez” denilmektedir. Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesi
uyarınca, yürütme organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz
bir düzenleme yetkisi verilemez. Kaldı ki Anayasanın 8 inci maddesi yürütme
yetki ve görevinin Anayasa ve kanunlar çerçevesinde kullanılıp yerine
getirileceğini, Anayasanın 123 üncü maddesi de idarenin yetki ve
görevlerinin kanunla gösterileceğini ifade etmektedir. Bu hükümlerden
idarenin ve yürütmenin Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme
yetkisi olmadığını göstermektedir. Bunun anlamı, yürütmenin yasayla
düzenlenmiş bir alanda ikincil düzeyde düzenleme yapabileceğidir. Yürütme
organının yasayla yetkili kılınmış olması, yasayla düzenleme anlamına
gelmeyeceğinden, yürütmeye devredilen yetkinin Anayasaya uygun olabilmesi
için yasada, yürütmenin düzenleyeceği alanla ilgili temel esasların
belirlenmesi, sınırların çizilmesi gerekir.
İptali istenen 30 uncu maddenin birinci
fıkrasının birinci cümlesinde Başkan’a asli
düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için bu cümle
Anayasanın 8 inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini
yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci
maddesine; böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine; idarenin kanuniliği ilkesine uymadığı
için Anayasanın 123 üncü maddesine ve yasa ile düzenlenmesi gereken
hususların belirlenmesi Başkan’a bırakıldığı için Anayasanın 128 inci
maddesine aykırıdır.
5345 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin ikinci fıkrasında da, ilke
ve esaslar gösterilmeden özel performans
ölçütleri ve hedeflerini belirleme konusunda Başkan’a, bireysel
performanslar için yine Başkan’a ve vergi
dairesi başkanlarına asli düzenleme yetkisi verilmiştir. Yine bu maddenin
son fıkrasında, maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların
belirlenmesi yetkisi de, bu konuda asli bir düzenleme yapılmadan Bakan’a
verilmiştir. Bu durumda, 30 uncu maddenin ikinci ve son fıkraları da,
yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasanın 6 ncı, 7
nci, 8 inci, 123 üncü ve 128 inci maddelerine
aykırı düşmektedir.
Anayasanın çeşitli hükümlerine aykırı
olan bir düzenleme Anayasanın 2 nci maddesindeki
hukuk devleti, 11 inci maddesindeki Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı
ilkeleri ile bağdaşamaz.
Açıklanan nedenlerle, 5345 sayılı
Kanunun 30 uncu maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile bu maddenin
ikinci ve son fıkraları Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci,
123 üncü ve 128 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.
7) 05.05.2005 Tarih ve 5345 Sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun
Geçici 3 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının (d) Bendindeki “ya da Devlet
memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya
vergi denetmeni olmak” İbarelerin Anayasaya Aykırılığı
5345 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinde,
Başkanlık karolarına bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren üç yıl içinde
yapılacak atamalarda aranacak şartlar düzenlenmiştir. Bu
hükme göre Başkanlığın müdür ve vergi dairesi müdürü kadrolarına
atanabilmek için; Gelirler Genel Müdürlüğü şube müdürü kadrosunda bulunmak
veya bu kadroda en az iki yıl süreyle görev yapmış olmak veya vergi dairesi
müdürü, gelir müdürü veya takdir komisyonu başkanı kadrolarında bulunmak ya
da Devlet memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir
uzmanı veya vergi denetmeni olmak şartı aranmaktadır.
Maliye Bakanlığı
Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğinin (R.G.
29.05.2002, sa. 24769)
“(C) Hizmet Grubu ve Atanma Şartları” başlığını taşıyan 31 inci maddesi
şöyledir:
“Muhakemat Müdürü, Muhasebe Müdürü, Gelir Saymanlık
Müdürü, Malmüdürü, Saymanlık Müdürü (Müdür unvanı olmayan saymanlar hariç),
Gelir Müdürü, Vergi Dairesi Müdürü, Vergi Müdürü, Takdir Komisyonu Başkanı,
Milli Emlak Müdürü, Emlak Müdürü, Mesleki Eğitim Kursu Müdürü, Maliye Kursu
Müdürü, Şube Müdürü, Personel Müdürü, Eğitim Merkezi Müdürü ve Ayniyat
Saymanı (Bakanlık Merkezinde) unvanları (C) hizmet grubunda yer alır.
Bu grupta yer alan
kadrolara atanabilmek için ilgilinin;
1- Meslekle ilgili en
az dört yıllık yüksek öğrenimi bitirmiş olanların en az 8 yıl, meslekle
ilgili olmayan dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olanların en az 9 yıl,
meslekle ilgili dört yıldan daha az süreli yüksek öğrenimi bitirenlerin en
az 10 yıl hizmeti bulunması,
2- (D) hizmet
grubunda yer alan görevlerde veya denetmen kadrolarında en az 2 yıl
çalışmış olması,
3- Mesleğin
gerektirdiği bilgi, tecrübe ve temsil kabiliyetine sahip olması,
4-
Yapılacak görevde yükselme sınavında başarılı olması, gerekir.”
Aynı Yönetmeliğin (D)
Hizmet Grubu ve Atanma Şartları Başlıklı 32 nci
maddesi de şu şekildedir:
“Bütçe
Dairesi Başkan Yardımcısı ile (C) hizmet grubunda sayılanların
yardımcıları, Uzman, APK Uzmanı, Eğitim Uzmanı, kadroları Bakanlığa ait
Sayman (Döner Sermaye) ve Fon Saymanı unvanları (D) hizmet grubunda yer
alır.”
Bu hükümlere göre,
(D) hizmet grubunda yer alan yukarıda belirtilen görevlerde veya denetmen
kadrolarında en az 2 yıl çalışmış olanlar, yapılacak görevde yükselme
sınavında başarılı olmak koşuluyla (C) hizmet grubunda yer alan Vergi
Dairesi Müdürü ile Vergi Müdürü olmak imkanına
sahipken, iptali istenen düzenlemeyle sadece Devlet gelir uzmanına ve vergi
denetmenine bu hak sınavsız tanınmaktadır.
Mevcut
düzenlemeye yani Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme
Yönetmeliğine göre, vergi denetmenleri ve Devlet
gelir uzmanları ile (D) hizmet grubunda yer alan görevlerde en az 2 yıl
çalışmış olan diğer personel (örneğin saymanlık müdür yardımcıları) aynı
hukuksal durumda bulunduklarından bunlara farklı kuralların uygulanması
sonucunu doğuran bir düzenleme ise, Anayasanın 10 uncu maddesinde ifade
edilen eşitlik ilkesine aykırı düşecektir.
Diğer taraftan,
Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğine göre,
(D) hizmet grubunda yer alan görevlerde en az 2 yıl çalışmış olan vergi denetmenleri ve Devlet gelir uzmanları dışındaki diğer
personel için de görevde yükselme sınavına girerek Vergi Dairesi Müdürü ile
Vergi Müdürü olmak kazanılmış bir haktır.
Anayasanın 2 nci maddesinde açıklanan hukuk devletinin temel
unsurları arasında “kazanılmış haklara saygı” yer almaktadır. Bu nedenle
yapılacak tüm düzenlemelerin, memurların ve kamu görevlilerinin kazanılmış
haklarını koruması gerekir. Kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı nitelikte
sonuçlara yol açan düzenlemeler, Anayasanın 2 nci
maddesinde açıklanan “Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir.”
hükmüne aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal kararlılığı ve hukuksal
güvenceyi ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına neden olur ve kabul
edilemez.
Diğer taraftan,
bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti,
onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu
doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16
sayılı kararı, AMKD., sa.
24, shf. 225).
Açıklanan
nedenlerle, 5345 sayılı Kanunun
Geçici 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (d) bendindeki “ya da Devlet
memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya
vergi denetmeni olmak” ibareleri Anayasanın 2 nci, 10 uncu ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali
gerekmektedir.
YÜRÜRLÜĞÜ
DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
1) 5345 sayılı 23 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci cümlesi ile
ikinci fıkrasındaki “Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi
müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine
ilişkin usul ve esaslarla” ibaresi Anayasanın “Başlangıç” kısmına, 2
nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 123 üncü maddelerine açıkça
aykırı olup kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanılması sonucu sonradan giderilmesi güç ya da
olanaksız durum ve zararların doğabileceği açıktır.
2) 5345 sayılı Kanunun
24 üncü maddesinin iptali istenen birinci ve ikinci fıkralarında, vergi
dairesi başkanlığının amacı, görev ve yetkisi; “yetki alanı” ile bağlantılı
olarak açıklanmış, ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada
belirlenmemiştir. Anayasanın 2 nci,
11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı
olan ve Anayasal bir vatandaşlık ödevi
olan vergi ödevinin yerine getirilmesinde “öngörülebilirlik ve belirlilik”
ilkeleri ile bağdaşmadığı için vatandaşlarına hukuk güvenliği sağlamayan bir bir hükmün
uygulanması halinde sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve
zararların doğabileceği kuşkusuzdur.
3) 5435 sayılı Kanunun 25 inci maddesinin birinci fıkrasında
da, Vergi Dairesi Başkanı’nın yetki, görev ve sorumlulukları “yetki alanı” ile bağlantılı olarak açıklanmış,
ancak bu yetki alanının neresi olduğu bu yasada belirlenmemiş olduğun
Anayasanın 2 nci, 11 inci, 123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı olan bu fıkra hükmünün uygulanması halinde de, yukarıda (2) numaralı
başlık altında belirtilen nedenlerle sonradan giderilmesi güç ya da
olanaksız durum ve zararların doğabileceği kuşkusuzdur.
4) 5345 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin birinci fıkrası ile
yapılan ve Anayasanın 2 nci, 8 inci, 11 inci, 104
üncü ve 105 inci maddelerine aykırı düşen, Gelir İdaresi Başkanlığının üst
düzey yöneticilerinin Gelir İdaresi Başkanı’nın önerisi üzerine Maliye
Bakanı’nca atanmasını öngördüğü için yürütmenin başı olan Cumhurbaşkanı’nın
atama kararnamelerini, güvence niteliğinde “karşı – imza” kuramı uyarınca
imzalaması gerekliliğini ortadan kaldıran bu hükmün uygulanması halinde
sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararların doğabilecektir.
5) 5345 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının
son cümleleri Anayasanın 2 nci,
6 ncı, 7 nci, 8 inci ve
128 inci maddelerine açıkça aykırı olup, memurlar ve diğer kamu görevlileri
için bizzat Anayasa tarafından öngörülen güvencenin ortadan kaldırılması
sonucunu doğurduğundan uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç ya da
olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir.
6) 5345 sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin birinci fıkrasının
birinci cümlesi ile bu maddenin ikinci ve son fıkraları Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci, 123 üncü ve 128 inci maddelerine
açıkça aykırı olup, memurlar ve diğer kamu görevlileri için bizzat Anayasa
tarafından öngörülen kanunla düzenleme güvencesinin ortadan kaldırılması
sonucunu doğurduğundan uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç ya da
olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir.
7) 5345 sayılı Kanunun Geçici 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının
(d) bendindeki “ya da Devlet memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını
doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni olmak” ibareleri Anayasanın 2 nci,
10 uncu ve 11 inci maddelerine aykırı olup, kanun önünde eşitlik
ilkesini zedeleyen, kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı nitelikte
sonuçlara yol açarak toplumsal kararlılığı ve hukuksal güvenceyi ortadan
kaldırdığı için sonradan giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve
zararların doğabileceği açıktır.
SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan
gerekçelerle 05.05.2005 tarih ve 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun;
1) 23 üncü Maddesinin Birinci
Fıkrasının İkinci cümlesi ile ikinci fıkrasındaki “Vergi dairesi
başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve
bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla” ibaresinin,
Anayasanın “Başlangıç” kısmına, 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci
ve 123 üncü maddelerine aykırı olduğundan,
2) 24 üncü maddesinin birinci
ve ikinci fıkralarının Anayasanın 2 nci, 11 inci,
123 üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı
olduğundan,
3) 25 inci maddesinin
birinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 11 inci, 123
üncü ve 126 ncı maddelerine aykırı olduğundan,
4) 28
inci Maddesinin Birinci Fıkrasındaki “Başkan yardımcıları, daire
başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörleri, Başkanın
önerisi üzerine Bakan tarafından” ibaresinin Anayasanın 2 nci, 8 inci, 11 inci, 104 üncü ve 105 inci maddelerine
aykırı olduğundan,
5) 29
uncu maddesinin birinci, ikinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarının
son cümlelerinin, Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı
olduğundan,
6) 30
uncu maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile bu maddenin ikinci
ve son fıkraları Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 11 inci,
123 üncü ve 128 inci maddelerine aykırı olduğundan,
7) Geçici 3 üncü
maddesinin birinci fıkrasının (d) bendindeki “ya da Devlet memuriyetinde en
az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni
olmak” ibaresinin, Anayasanın 2 nci, 10 uncu ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,
iptallerine ve iptal davası
sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine
ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
Cumhurbaşkanı’nın 16.5.2005 günlü dava dilekçesinin
gerekçe bölümü şöyledir:
“…
1- 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Yasa’nın 28. maddesinin
birinci fıkrasının birinci tümcesinde,
“Başkan yardımcıları, daire başkanları,
vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörleri, Başkanın önerisi üzerine
Bakan tarafından; 23.4.1981 tarihli ve 2451 sayılı Kanun hükümleri dışında
kalan diğer personelin atamaları Başkan tarafından yapılır.”
düzenlemesine yer verilmiştir.
Bu düzenleme ile,
Gelir İdaresi başkan yardımcıları, daire başkanları ve vergi dairesi
başkanlarının, Gelir İdaresi Başkanı’nın önerisi üzerine Maliye Bakanı’nca
atanmasına olanak sağlanmaktadır.
Aynı Yasa’nın 34. maddesinin 1.
fıkrasının (c) ve (d) bentlerinde, 657 sayılı Devlet Memurları Yasası’na
ekli,
- (I)
sayılı Ek Gösterge
Cetvelinin “I- Genel
İdare Hizmetleri Sınıfı” bölümünün,
-
(e) alt bölümüne, Gelir İdaresi başkan yardımcılarının,
-
(f) alt bölümüne, Ankara, İstanbul, İzmir vergi dairesi
başkanlarının,
-
(II) sayılı Ek Gösterge Cetvelinin,
- “2- Yargı Kuruluşları, Bağlı ve
İlgili Kuruluşlar ile Yüksek Öğretim Kuruluşlarında” bölümüne, Gelir
İdaresi daire başkanları ile diğer vergi dairesi başkanlarının,
eklendiği belirtilmiştir.
Bu düzenlemelerde, Gelir İdaresi başkan
yardımcılarına 5300; Ankara, İstanbul ve İzmir vergi dairesi başkanlarına
4800; daire başkanları ile diğer vergi dairesi başkanlarına da 3600 ek
gösterge öngörülmektedir. Bu ek göstergeler, Başbakanlık ve bakanlıklarda
genel müdür yardımcıları ve daha üst düzeyde bulunanlar için öngörülen ek
göstergelere eşittir.
Yine, incelenen Yasa’nın 34. maddesinin
1. fıkrasının (e) bendindeki düzenleme ile de, Gelir İdaresi başkan
yardımcıları ile daire başkanları ve vergi dairesi başkanları, Başbakanlık
ve bakanlıklar genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde makam tazminatı
almaya hak kazanmaktadırlar.
Bu düzenlemeler, Gelir İdaresi başkan
yardımcıları, daire başkanları ve vergi dairesi başkanlarının, hiyerarşide
genel müdür yardımcısı ve üstü düzeyde düşünüldüğünü göstermektedir.
2- Çağdaş demokrasilerde, parlamenter
sistem ve bu sistemi yaşama geçirecek erkler ayrılığı ilkesi kabul edilmiş;
yürütmenin iktidar gücü, yasama ve yargı denetimi ile dengelenmeye
çalışılmıştır.
Parlamenter demokratik sistemin ve
erkler ayrılığının benimsendiği Anayasamızda da, bağsız koşulsuz Ulus’un
olan egemenliği, yasama, yürütme ve yargı alanlarında Ulus adına kullanacak
organlar belirtilmiş; yasama ve yargının yürütme organı üzerindeki denetim
yetkisi ve bu yetkinin kullanılma biçim ve sınırları çeşitli maddelerde
kurala bağlanmıştır.
İktidar gücünün çoğunluk egemenliğine
dönüşmesinin parlamenter demokratik sistemi zedeleyeceğini öngören anayasa
koyucu, bununla yetinmemiş, Devlet’in başı olan Cumhurbaşkanı’na bir
denetim, dengeyi ve uyumu sağlama görev ve yetkisi vermiştir.
Nitekim, Anayasa’nın,
- 8. maddesinde, yürütme yetki ve
görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca kullanılıp yerine getirileceği,
- 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın,
- Anayasa’nın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu
çalışmasını gözeteceği,
-
Başbakan ve bakanları atayacağı,
- Gerekli gördüğü durumlarda Bakanlar
Kurulu’na başkanlık edeceği ya da Bakanlar Kurulu’nu başkanlığı altında
toplantıya çağıracağı,
- Kararnameleri imzalayacağı,
- 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın
tek başına yapacağı işlemler dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve ilgili
bakanlarca imzalanacağı,
belirtilmiştir.
Bu kurallar, Cumhurbaşkanı’nın, aynı
zamanda yürütmenin de başı olduğunu, kararnameleri imzalama yolu ile
iktidar gücünü denetleyerek, bu güç ile kamu politikalarının oluşması ve
uygulanmasında görev alan üst düzey kamu görevlileri arasındaki dengeyi
sağlaması gerektiğini göstermektedir.
Cumhurbaşkanı’nın bu denetim ve
dengeleme görev ve yetkisi, bir siyasal partinin tek başına iktidar olduğu
ve yasama organında çoğunluğu elde bulundurduğu dönemlerde, daha da gerekli
olmaktadır. Çünkü, bu dönemlerde, özellikle üst
düzey kamu görevlileri siyasal güce karşı çok daha korunmasız kalmaktadır.
3- Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme
yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu’nca kullanılıp yerine getirileceği belirtilirken, yürütme işlemlerinin
hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için her iki tarafın katılmasıyla
ortaklaşa yapılması gereği ortaya konulmuştur.
Yine, Anayasa’nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın,
Anayasa ve diğer yasalarda tek başına yapabileceği belirtilen işlemler
dışındaki tüm kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca da imzalanacağı
kurala bağlanmıştır. Bu kural, tüm kararlar bağlamında atama kararlarının
da Cumhurbaşkanı’nca imzalanması gerektiğini göstermesi yönünden önemlidir.
Anayasa’nın 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’na kararnameleri imzalama görev
ve yetkisi verilmiş olması da bu yargıyı pekiştirmektedir.
Anayasamızda Cumhurbaşkanı’na
kararnameleri imzalama yetkisinin verilmesi üç önemli gerekçeye dayanmaktadır.
Bunların birincisi, Cumhurbaşkanı’nın yansızlığı nedeniyle, kararnamelerin,
kamu yararına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olmasının sağlanması;
ikincisi, Cumhurbaşkanı’na, yürütme alanında Hükümet’e öneri ve uyarılarda
bulunma yetkisini kullanabilmesi için olanak yaratılması; üçüncüsü de,
Cumhurbaşkanı’nın Devlet’in ve yürütmenin başı olması ve Devlet
organlarının düzenli çalışmasını gözetme görev ve yetkisiyle donatılmış
bulunmasıdır.
Bu anayasal kurallar karşısında, birer
yönetsel işlem olduğunda kuşku bulunmayan atama işlemlerinden, kurumların
karar ve uygulama düzeneklerinde önemli işlev gören üst düzey kamu
görevlilerine ilişkin olanlarının, hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için
Cumhurbaşkanı’nca da imzalanması anayasal zorunluluktur.
4- Öte yandan, Anayasa’nın 104. maddesinde, Cumhurbaşkanı’na, Devlet organlarının
düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetme görev ve yetkisi verilmiştir.
Kamu kurum ve kuruluşları ve
dolayısıyla bu kurum ve kuruluşların üst düzey görevlileri, siyasal
iktidarın uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek ve
kendi alanında siyasal iktidara yardımcı olmak, değişen iktidarlardan kamu
hizmetlerinin etkilenmemesini ve sürekliliğini sağlamakla yükümlüdürler.
Devlet organlarının düzenli çalışması
ve kamu hizmetinin sürekliliğinin sağlanması ile kamu politikalarının
oluşmasında karar verme ve bu kararları uygulama konumunda olan üst düzey
kamu görevlilerinin atama güvencesi arasında yakın ilişki bulunmaktadır.
Çünkü, Devlet organlarının düzenli çalışması,
yönetimde istikrarın sağlanmasıyla olanaklıdır. Yönetimde istikrar ise,
kamu hizmetinin değişken öğesi olan iktidardaki siyasal partilerle değil,
kamu hizmetinin değişmez öğesi olan kamu görevlilerine sağlanacak “görev güvencesi”yle gerçekleştirilebilir.
Cumhurbaşkanı’nın, kamu hizmetlerinde
sürekliliği ve istikrarı sağlayan üst düzey görevlilerin atamalarında
imzasının bulunması, kimi haksız işlemlerin, siyasal nitelikli atamaların
önlenmesi ve dolayısıyla Devlet organlarının düzenli çalışması ve kamu
hizmetlerinin istikrarı yönünden de gereklidir.
Anayasamıza göre, yürütmenin iki
kanadından birini oluşturan Cumhurbaşkanı, “yansız” niteliğiyle, siyasal nitelikli
Hükümet’e karşı kamu görevlisinin güvencesini oluşturmaktadır. Bu güvence,
atama Kararnamelerinin Cumhurbaşkanı’nca imzalanmasıyla sağlanmaktadır.
Nitekim, bu gerekçeler göz önünde
bulundurularak, 23.04.1981 günlü, 2451 sayılı “Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda
Atama Usulüne İlişkin Kanun”da, müsteşar ve yardımcıları, genel müdür ve
yardımcıları, bakanlıklardaki kurul başkanları ve üyeleri, bakanlık
müşavirleri, birinci hukuk müşavirleri, bakanlık daire başkanları, il idare
şube başkanları, bölge müdürleri ve başmüdürler gibi üst düzey görevlilerin
atanmaları, görevden alınmaları ya da nakillerinin ortak kararnameyle
yapılması kurala bağlanmıştır.
5- Adalet Bakanlığı’nda genel müdürlük
daire başkanı ve daha üst kamu görevlerine yapılacak atamalarda ortak
kararname yerine “Bakan’ın önerisi ve Başbakan’ın onayı” yöntemini getiren
25.06.1992 günlü, 3825 sayılı Yasa ile ilgili Anayasa Mahkemesi’nin
27.04.1993 günlü, E.1992/37, K.1993/18 sayılı kararında,
“Parlamenter hükümet sistemi benimsenen
Anayasa’ya göre, Cumhurbaşkanı’nın yürütmenin başı olarak karşı-imza kuralı
gereği imzalayacağı kararnameler 104. madde uyarınca yürütme alanına
ilişkin görev ve yetkileri ile sınırlı anlaşılmak gerekir.”
denilerek, yürütmenin başı olan
Cumhurbaşkanı’nın atama kararnamelerini, güvence niteliğinde “karşı-imza”
kuramı uyarınca imzalaması gerektiği kabul edilmiştir.
Yüksek Mahkeme’nin aynı kararında;
“Anayasa’nın 104. maddesinde Devletin
başı olduğu ve Türk Milletinin birliğini temsil ettiği belirtilen Cumhurbaşkanı,
8. maddeye göre de yürütme yetki ve görevini Bakanlar Kurulu ile birlikte
kullanır ve yerine getirir.
Devletin başı olan Cumhurbaşkanı
Anayasa’da yürütme organı içinde kabul edilmiş ve aynı zamanda yürütmenin
de başı sayılmıştır.
Anayasa’nın 8. maddesinde denilerek
yürütme işlemlerinin hukuksal geçerliliği için her ikisinin de katılmalarıyla
ortaklaşa yapılması gereği çok açık bir biçimde ortaya konulmaktadır.
Başbakan ve tüm bakanların
imzaladıkları ‘Bakanlar Kurulu Kararnamesi’ ile yalnızca Başbakan ve ilgili
Bakanın imzasını taşıyan ‘müşterek kararname’nin de geçerlik kazanabilmesi
için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması anayasal bir zorunluluktur.
Geleneklere dayalı bir kurallar ve
kurumlar düzeni olan parlamenter sistemde önemli devlet işlemlerinin tümü
devlet başkanının imzasıyla tamamlanır.
Bakanlık üst düzey görevlerine
getirilecek bu yüksek memurlara ilişkin atama işlemlerinin, Anayasa’da benimsenen
parlamenter sistem gereği yürütme organını oluşturan Adalet Bakanı ve
Başbakan ile tarafsız Cumhurbaşkanı’nın onayına sunulması, Anayasa’nın 8., 104. ve 105. maddeleri yönünden bir zorunluluktur.
Bakanın yanında, onun
uzmanlık ve hizmet alanındaki deneyim eksikliğini gidermek, bu alanlarda
bakana yardım etmek ve değişme olasılığı fazla olan Bakanların değişmesinden
kamu hizmetinin etkilenmemesini sağlamak üzere bulundurulan; memur statüsü
içinde ve hizmet kadrosunda en yüksek dereceye yükselmiş böylece teknik deneyim
sahibi ve uzman kimseler olan müsteşarlık, müsteşar yardımcılıkları, Teftiş
Kurulu Başkanlığı ve diğer sayılan üst düzey görevlere aynı yöntemle atama
yapılabilmesi (Bakan’ın önerisi üzerine Başbakan onayı ile), Anayasa’da
benimsenen sistemle bağdaşmamaktadır.
Cumhurbaşkanı’nı böylesine yetkilerle
donatıp güçlendiren, parlamenter hükümet sistemini bütün gerekleriyle
uygulamaya koyan, yürütme yetki ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu’nca yerine getirileceğini belirten bu kurallar karşısında, kimi
atamalarda Cumhurbaşkanı’nın imzasına gerek görmemek, Anayasa’nın 8.
maddesine aykırılık oluşturur.”
gerekçelerine yer verilerek, Adalet Bakanlığı’nda,
genel müdürlük daire başkanlığı, müstakil daire başkanlığı, genel müdür
yardımcılığı, genel müdürlük, müsteşar yardımcılığı ve müsteşarlık
görevlerine yapılacak atamaların Başbakan’ın onayı ile sonlandırılmasına
ilişkin yasa kuralı iptal edilmiştir.
6- Ayrıca, incelenen
Yasa’nın 28. maddesinin birinci fıkrasında, başkan yardımcıları, daire
başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler kontrolörlerinin Başkan’ın
önerisi üzerine Maliye Bakanı’nca atanacağı belirtildikten sonra,
“23.4.1981 tarihli ve 2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan diğer
personelin atamaları”nın Başkan tarafından
yapılacağı vurgulanırken, fıkrada sayılanlar dışında 2451 sayılı Yasa
kapsamında bulunanların bu Yasa’da öngörülen yöntemle atanacağı kabul
edilmektedir.
Bu durum bir çelişkiye neden
olmaktadır. Çünkü, fıkrada sayılan üst düzey
görevlere atanacaklar için Maliye Bakanı’nın onayı yeterli görülürken, 2451
sayılı Yasa kapsamına giren, örneğin 1. hukuk müşaviri ancak ortak kararnamelerle,
atanabilecektir.
Bu nedenlerle, incelenen Yasa’nın 28.
maddesinin ilk fıkrasının birinci tümcesi, “Başkan yardımcıları, daire
başkanları ve vergi dairesi başkanları” yönünden, Anayasa’yla kabul edilen
parlamenter demokratik sistemle, Anayasa’nın 8, 104 ve 105. maddeleriyle
bağdaşmamaktadır.
SONUÇ
1- Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 05.05.2005 günlü, 5345 sayılı “Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun”un 28. maddesinin birinci
fıkrasının birinci tümcesinin, Anayasa’nın 8, 104 ve 105. maddelerine
aykırı olması nedeniyle, “Başkan yardımcıları, daire başkanları ve vergi
dairesi başkanları” yönünden iptaline,
2- Uygulanması durumunda doğacak
giderilmesi güç ya da olanaksız hukuksal sonuçlar göz önünde bulundurularak,
söz konusu kuralın “Başkan yardımcıları, daire başkanları ve vergi dairesi
başkanları” yönünden yürürlüğünün durdurulmasına,
karar verilmesini arz ederim.”
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
İptali istenilen kuralları içeren 5.5.2005 günlü,
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanun’un ilgili maddeleri şöyledir;
1- “MADDE 23.- Başkanlığın
taşra teşkilatı, doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları ile
vergi dairesi başkanlığı kurulmayan yerlerde bu Kanunun 24 ve 25 inci
maddelerindeki görev ve yetkileri haiz vergi dairesi müdürlüklerinden
oluşur. Vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile
bunlara ilişkin değişiklikler Bakanlar Kurulunca belirlenir.
Vergi dairesi
başkanlıklarına bağlı vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve
bunların faaliyete geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla; aynı il sınırları
içinde kalmak kaydıyla mükelleflerin, işyeri ve kanuni merkezlerine bağlı
kalınmaksızın belirlenecek ölçütlere göre hangi vergi dairesi müdürlüğü
veya başkanlığına bağlı olacağını belirlemeye Bakan yetkilidir.”
2- “MADDE 24.- Vergi
Dairesi Başkanlığının amacı, yetki alanı içinde ekonomik faaliyetleri ve
gelişmeleri yakından takip etmek, sektör ve mükellef gruplarının
ihtiyaçlarına uygun hizmetleri en iyi şekilde sunmak ve yetkinlikleri
geliştirmek suretiyle vergi yükümlülüklerini yerine getirmelerini
sağlamaktır.
Vergi Dairesi
Başkanlığı; yetki alanı içindeki mükellefi tespit etmek, vergi ve benzeri
mali yükümlülüklere ilişkin tarh, tahakkuk, tahsil, terkin, tecil, iade,
ödeme, muhasebe ve benzeri işlemleri yapmak, bu işlemlere ilişkin olarak
yaratılan ihtilaflarla ilgili yargı mercileri nezdinde talep ve
savunmalarda bulunmak, gerektiğinde temyiz ve tashihi karar talebinde
bulunmak, yargı kararlarının uygulanması işlemlerini yürütmek, vergi
uygulamalarını geliştirmek ve iyileştirmek, mükelleflere kanunların
uygulanması ile ilgili görüş bildirmek, mükellefi hakları konusunda
bilgilendirmek ve uygulamalarında mükellef haklarını gözetmek, mükellef hizmetleri
ile bilgi işlem, istatistik, bilgi toplama, eğitim, satın alma, kiralama,
vergi inceleme ve denetimi, uzlaşma, takdir ve benzeri görevleri ve
işlemleri yürütmekle görevli ve yetkilidir.
Vergi dairesi
başkanlıkları bünyesinde; mükellef hizmetleri, vergilendirme, denetim, tahsilat ve hukuk işleri, muhasebe, insan kaynakları,
destek hizmetleri ve benzeri fonksiyonlar için grup müdürlükleri ve bunlara
bağlı müdürlükler ile yetki alanlarında ekonomik analizler yapmak ve mükellef
hizmetlerini en yakın yerden sunmak üzere şubeler kurulur. Merkez ile taşra
birimleri arasındaki fonksiyonel ilişkiler doğrudan sağlanır. Bunların
organizasyon yapıları, görevleri, yetki ve sorumlulukları, merkez
teşkilatıyla ilişkileri ile çalışma usul ve esasları yönetmelikle
düzenlenir.”
3- “MADDE 25.- Vergi
Dairesi Başkanı; Vergi Dairesi Başkanlığının amiri olup, yetki alanındaki
işlemlerin mevzuat hükümlerine göre yürütülmesi ve izlenmesi, vergi inceleme
ve denetimlerinin gerçekleştirilmesi, kendisine bağlı birimlerin
görevlerini etkin bir şekilde yerine getirmelerinin sağlanması,
mükelleflere kanunların uygulanmasına ilişkin görüş bildirilmesi, mükellef
haklarının gözetilmesi, faaliyetleri hakkında Başkanlığın
bilgilendirilmesi, kanunlara aykırı hareketi görülenler hakkında takibatta
bulunulması ve emrine atanan personelin özlük işlemlerinin yürütülmesinden
doğrudan Başkanlığa karşı sorumludur.
Ödenek gönderme belgesi
ile verilen harcama yetkisi çerçevesinde Vergi Dairesi Başkanlığınca
yapılacak ödemelere ilişkin harcama yetkisi, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi
ve Kontrol Kanununun 31 inci maddesinde belirtilen usul ve esaslar
çerçevesinde vergi dairesi başkanlığınca kısmen veya tamamen grup müdürlüklerine
veya vergi dairesi müdürlüklerine devredilebilir.”
4- “MADDE 28.- Başkan
yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler
kontrolörleri, Başkanın önerisi üzerine Bakan tarafından; 23.4.1981 tarihli ve 2451 sayılı Kanun hükümleri
dışında kalan diğer personelin atamaları Başkan tarafından yapılır. Başkan
bu yetkilerini gerekli gördüğü takdirde alt kademelere devredebilir.
Başkan kadrosuna atanmak
için; hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler
fakültelerinde en az lisans düzeyinde yüksek öğrenim görmüş, Bakanlıkta
veya Başkanlıkta fiilen en az üç yıl çalışmış olmak gerekir.
Başkan yardımcısı, daire
başkanı ve vergi dairesi başkanı kadrolarına atanacakların; hukuk, siyasal
bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinde en az
lisans düzeyinde yüksek öğrenim görmüş ve Devlet memuriyetinde en az on
hizmet yılını doldurmuş olanlardan; Başkanlıkta en az üç yıl yönetici
düzeyinde çalışmış ya da maliye müfettişi, hesap uzmanı veya gelirler
kontrolörü olması gerekir.
Gelirler Kontrolörleri
Daire Başkanı, daire başkanı olma niteliklerini haiz gelirler kontrolörü
unvanını almış olanlar arasından atanır.”
5- “MADDE 29.- Gelirler kontrolörleri; en az dört
yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme,
iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden mezun olanlar arasından
yapılacak özel yarışma sınavı sonucuna göre mesleğe stajyer gelirler
kontrolörü olarak alınırlar ve en az üç yıl çalışmak ve olumlu sicil almak
kaydıyla yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yapılacak yeterlik
sınavında başarılı olanlar gelirler kontrolörlüğüne atanırlar. Gelirler
kontrolörlerinin mesleğe alınmaları ve yeterlik sınavları ile çalışma usul
ve esasları yönetmelikle düzenlenir.
Vergi denetmenleri; en az dört yıllık lisans eğitimi veren
hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler
fakültelerinden mezun olanlar arasından yapılacak özel yarışma sınavı
sonucuna göre mesleğe vergi denetmen yardımcısı olarak alınırlar ve en az
üç yıl çalışmak ve olumlu sicil almak kaydıyla yeterlik sınavına girmeye
hak kazanırlar. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı olanlar vergi denetmenliğine atanırlar. Vergi denetmenleri
vergi dairesi başkanlığı emrinde çalıştırılırlar. Vergi denetmenlerinin mesleğe alınmaları ve yeterlik
sınavları ile çalışma usul ve esasları yönetmelikle düzenlenir.
Devlet gelir uzmanları,
vergi istihbarat uzmanları ve gelir uzmanları; en az dört yıllık lisans
eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari
bilimler fakülteleri ve mühendislik fakültelerinin lisans bölümleri ile
matematik ve istatistik lisans bölümlerinden mezun olanlar arasından
yapılacak özel yarışma sınavı sonucuna göre mesleğe Devlet gelir uzman
yardımcısı, vergi istihbarat uzman yardımcısı ve gelir uzman yardımcısı
olarak alınırlar. Bunlar en az üç yıl çalışmak ve olumlu sicil almak kaydıyla
yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yapılacak yeterlik sınavında
başarılı olanlar durumlarına uygun Devlet gelir uzmanlığı, vergi istihbarat
uzmanlığı veya gelir uzmanlığına atanırlar. Bunların mesleğe alınmaları
ve yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esasları yönetmelikle düzenlenir.
Vergi dairesi
başkanlıklarının taraf olduğu davaların ilgili mercilerde takip ve
savunmasını yapmak üzere, vergi dairesi başkanlıkları emrinde yeterli
sayıda Hazine avukatı görevlendirilir. Vergi dairesi başkanı, 8.1.1943
tarihli ve 4353 sayılı Kanunun 22 nci maddesi ile
kendisine verilen yetkiyi, Hazine avukatlarına veya ilgili müdürlere devredebilir.
Vergi dairesi başkanlıkları emrinde çalıştırılacak Hazine avukatlarının
çalışma usul ve esasları, Başkanlık ile Maliye Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat
Genel Müdürlüğü tarafından müştereken belirlenir.
6- “MADDE 30.- Başkanlık
personelinin; mükellef memnuniyeti, vergi gelirlerindeki tahakkuk ve tahsilat artış oranı, vergi toplama maliyeti, uyum oranı
ve benzeri genel performans ölçütleri ve hedefleri Başkan tarafından
belirlenir. Uyum oranından maksat, mükellef beyanlarının vergi kanunlarına
uygunluğu ölçüsüdür.
Başkan, performans
modeli çerçevesinde birimlerin ve bireylerin genel performans hedeflerini
gerçekleştirmek üzere özel performans ölçütleri ve hedeflerini belirler.
Personel bazındaki bireysel performanslar merkezdeki personel ve vergi
dairesi başkanları için Başkan, taşradaki personel için vergi dairesi
başkanları tarafından belirlenir.
Bu maddenin
uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakan tarafından belirlenir.”
7- “GEÇİCİ MADDE 3.-
Başkanlık kadrolarına, bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren üç yıl içinde
yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır:
a) Başkan kadrosuna
atanacaklarda; Gelirler Genel Müdürlüğünde daire başkanı veya üstü
görevlerde bulunmak veya bulunmuş olmak ya da Bakanlıkta genel müdür
yardımcısı veya daha üst görevlerde en az iki yıl bulunmuş veya Devlet
memuriyetinde en az oniki hizmet yılını doldurmuş
maliye müfettişi, hesap uzmanı veya gelirler kontrolörü olmak ya da kamuda
üst düzey yönetici olarak en az on yıl çalışmış olmak,
b) Başkan yardımcısı,
daire başkanı ve vergi dairesi başkanı kadrolarına atanacaklarda; Gelirler
Genel Müdürlüğünde daire başkanı veya üstü görevlerde bulunmak veya
bulunmuş olmak ya da Bakanlıkta daire başkanı veya daha üst görevlerde en
az iki yıl bulunmuş ya da defterdar veya gelir idaresi grup başkanı veya
grup müdürü kadrolarında çalışmış olmak ya da Devlet memuriyetinde en az on
hizmet yılını doldurmuş maliye müfettişi, hesap uzmanı veya gelirler
kontrolörü olmak,
c) Gelir idaresi grup
başkanı ve grup müdürü kadrolarına atanacaklarda; Gelirler Genel
Müdürlüğünde daire başkanı görevinde bulunmak veya bulunmuş olmak ya da
defterdar veya defterdar yardımcısı kadrolarında çalışmış ya da Gelirler
Genel Müdürlüğü şube müdürü ile vergi dairesi müdürü, gelir müdürü, takdir
komisyonu başkanı olmak veya Devlet memuriyetinde en az on hizmet yılını
doldurmuş maliye müfettişi, hesap uzmanı, gelirler kontrolörü, Devlet gelir
uzmanı veya vergi denetmeni olmak,
d) Müdür ve vergi
dairesi müdürü kadrolarına atanacaklarda; Gelirler Genel Müdürlüğü şube
müdürü kadrosunda bulunmak veya bu kadroda en az iki yıl süreyle görev
yapmış olmak veya vergi dairesi müdürü, gelir müdürü veya takdir komisyonu
başkanı kadrolarında bulunmak ya da Devlet memuriyetinde en az sekiz
hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni olmak,
Gerekir.
İhtiyaç duyulması
halinde, Bakanlık merkez atamalı personel, yaptıkları görevlere uygun
merkez ve taşra teşkilatındaki muhasebe, insan kaynakları ve destek
hizmetleriyle ilgili kadrolara atanabilirler.
Gelirler Genel Müdürlüğü
merkez teşkilatında; organizasyon metot uzmanlığı eğitimi alarak
organizasyon metot şubesinde en az beş yıl süreyle fiilen organizasyon
metot uzmanı olarak görevlendiren personel ile uzman kadrolarında çalışan
personelden son üç yılda olumlu sicil almış olanlar yaş ve öğrenim alanı
şartları hariç Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Devlet Gelir
Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliğindeki şartları taşımaları
kaydıyla bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren üç yıl içinde açılacak özel
sınavlardan en fazla ikisine girme hakkına sahiptir. Bu sınavı kazananlar
Devlet gelir uzmanlığı kadrosuna atanırlar.
Başkanlığın merkez veya
taşra teşkilatı kadrolarında görev yapan ve son üç yılda Bakanlıkta olumlu
sicil almış olan personel, yaş ve öğrenim alanı şartları hariç Kamu
Görevlerine İlk Defa Atanacaklar İçin Yapılacak Sınavlar Hakkında Genel
Yönetmelik ile Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Gelir Uzmanlığı
Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliğindeki şartları taşımaları kaydıyla, bu
Kanunun yayımı tarihinden itibaren beş yıl içinde açılacak özel sınavlardan
en fazla üçüne girme hakkına sahiptir. Bu sınavı kazananlar
gelir uzmanı olarak atanırlar.
22.7.1998 tarihine kadar
vergi denetmeni veya yardımcısı kadrosunda olup, bu Kanunun yürürlüğe girdiği
tarihte halen bu kadrolarda veya kamuda görev yapanlardan bu unvanlarda
fiilen en az üç yıl çalışmış olanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih
itibarıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 36 ncı
maddesinin “ORTAK HÜKÜMLER” başlıklı bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı
bendi yönünden yeterlik sınavını vermiş sayılırlar. Bu hükmün, 1.6.1989
tarihli ve 3568 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin son fıkrasına şümulü
yoktur.
22.7.1998 tarihli ve
4369 sayılı Kanunun geçici 4 üncü maddesi uyarınca açılanlar dahil olmak üzere, 29.7.1998 tarihinden sonra yapılan
yeterlik sınavlarında başarılı olarak Muhasebe Denetmeni, Vergi Denetmeni
ve Millî Emlak Denetmeni kadrolarına atanmış olanlardan 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununun 36 ncı maddesinin
“ORTAK HÜKÜMLER” başlıklı bölümünün (A) fıkrasının (11) numaralı bendi
hükmünden daha önce yararlanmamış olan ve yukarıdaki fıkra kapsamına
girmeyenlerin kazanılmış hak aylık dereceleri, bir defaya mahsus olmak
üzere bir üst dereceye yükseltilir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçelerinde, Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6., 7., 8., 10., 11., 104., 105., 123., 126. ve 128.
maddelerine dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi
gereğince, Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Tülay TUĞCU Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN,
Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Fettah OTO ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün
katılımlarıyla E.2005/50 sayılı dava ile ilgili olarak 23.5.2005 gününde
yapılan ve,
Haşim KILIÇ, Sacit ADALI,
Fulya KANTARCIOĞLU, Tülay TUĞCU Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa
YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Ali GÜZEL ve
Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla E.2005/66
sayılı dava ile ilgili olarak 7.7.2005 gününde yapılan ilk inceleme
toplantılarında,
1- Dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine,
2- Yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun
hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin
rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve
bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra
gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Birleştirme Kararı
5.5.2005 günlü, 5345
sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un
28. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin “Başkan yardımcıları,
daire başkanları, vergi dairesi başkanları” yönünden iptaline ve
yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemiyle açılan davanın
(2005/50), aralarındaki hukuki irtibat nedeniyle 2005/66 esas sayılı dava
ile BİRLEŞTİRİLMESİNE,
esasının kapatılmasına, esas incelemenin 2005/66 esas sayılı dosya
üzerinden yürütülmesine, 2.7.2009 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
1- Yasa’nın 23.
Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci Tümcesiyle İkinci Fıkrasının “Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı
vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete
geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla” Bölümünün İncelenmesi
Dava dilekçesinde, vergi dairesi başkanlıklarının
kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin değişikliklerin
belirlenmesinde Bakanlar Kuruluna; “vergi dairesi başkanlıklarına bağlı
vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete
geçirilmesine ilişkin usul ve esaslar”ı belirleme
konusunda da Maliye Bakanına verilen yetkilerin, bizzat yasayla
düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olması nedeniyle Anayasanın
Başlangıç’ı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 123.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Maddenin birinci fıkrasında, Gelir İdaresi
Başkanlığı’nın taşrada, doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları
ile vergi dairesi başkanlığı kurulmayan yerlerde bu Kanun’un 24 ve 25.
maddelerindeki görev ve yetkileri haiz vergi dairesi müdürlüklerinden
oluşacağı belirtildikten sonra, itiraz konusu tümcede, vergi dairesi
başkanlıklarının kuruluş yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin
değişikliklerin Bakanlar Kurulunca belirleneceği öngörülmekte; ikinci
fıkrasında ise vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi
müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine
ilişkin usul ve esaslarla, aynı il sınırları içinde kalmak kaydıyla
mükelleflerin, işyeri ve kanuni merkezlerine bağlı kalınmaksızın
belirlenecek ölçütlere göre hangi vergi dairesi müdürlüğü veya başkanlığına
bağlı olacağını belirlemeye Maliye Bakanı yetkili kılınmaktadır.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti,
insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem
ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup
bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan,
hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini
bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Anayasa’nın 6. maddesinde, egemenliğin kayıtsız
şartsız milletin olduğu, hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasadan
almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı ifade edilmiş; 7. maddesinde,
yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin
olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği; 8. maddesinde, yürütme yetki ve
görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasaya ve
kanunlara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği vurgulanmış;
123. maddesinde ise idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve
kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
Yasama yetkisi genel ve asli bir yetkidir.
Hukukumuzda yasama yetkisinin genelliği, kanunla düzenleme alanının konu bakımından
sınırlı olmadığı, Anayasa’ya aykırı olmamak koşuluyla her konunun
düzenlenebileceği anlamına gelir. Bu çerçevede yasama organı, genel
ilkeleri belirledikten sonra ayrıntılı ve açıklayıcı düzenlemeleri yürütme
organına bırakabilir. Dolayısıyla, Yasakoyucunun
belli konularda gerekli kuralları koymak suretiyle yasal çerçeveyi çizdiği
durumlarda, çizilen bu çerçeveye uygun olarak bir takım tasarruflarla
yasanın uygulanmasını sağlamak üzere yürütmeye tanınan yetkiler yasama
yetkisinin devri anlamına gelmez.
İptali istenen düzenlemelerden birincisinde
Bakanlar Kuruluna verilen yetki, vergi dairesi başkanlıklarının kuruluş
yerleri ve sayıları ile bunlara ilişkin değişikliklerle sınırlıdır. Yasa’nın 24. ve 25. maddelerinde, doğrudan merkeze bağlı olarak
kurulabilecek vergi dairesi başkanlıklarının yetki ve görevleri, yetki
alanı içindeki mükellefi tespit etmek, vergi ve benzeri mali yükümlülüklere
ilişkin tarh, tahakkuk, tahsil, terkin, tecil, iade, ödeme, muhasebe ve
benzeri işlemleri yapmak, bu işlemlere ilişkin olarak yaratılan
ihtilaflarla ilgili yargı mercileri nezdinde talep ve savunmalarda ve
gerektiğinde temyiz ve tashihi karar talebinde bulunmak, yargı kararlarının
uygulanması işlemlerini yürütmek, vergi uygulamalarını geliştirmek ve
iyileştirmek, mükelleflere kanunların uygulanması ile ilgili görüş bildirmek,
mükellefi hakları konusunda bilgilendirmek ve uygulamalarında mükellef
haklarını gözetmek, mükellef hizmetleri ile bilgi işlem, istatistik, bilgi
toplama, eğitim, satın alma, kiralama, vergi inceleme ve denetimi, uzlaşma,
takdir ve benzeri görevleri ve işlemleri yürütmek biçiminde açık ve geniş
olarak sayılmıştır. Buna göre konunun esaslarının ve çerçevesinin
yasayla belirlendiği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, bir ildeki vergi potansiyeli, mükellef
sayısı gibi kıstaslar dikkate alınarak gelir artırıcı önlemlerle
mükellefler açısından sağlanacak kolaylıklar gözetildiğinde, vergi dairesi
başkanlıklarının sayısı, kurulacakları yerler ya da bir ilde birden fazla
kurulup kurulmayacağı, ilin neresinde kurulacağı, gerektiğinde yerinin
değiştirilmesi gibi hususlar nüfus, şehirleşme, gelişme, yeni sanayi
bölgeleri kurulması gibi değişkenlere bağlı bulunmaktadır. Dolayısıyla, büyüklük ve önemlerine göre vergi
dairesi başkanlıklarının bakanlar kurulu, bunlara bağlı müdürlüklerle
şubelerin kurulmasına veya faaliyete geçirilmesine ilişkin esasların Bakan
tarafından belirlenmesinde Anayasanın belirtilen maddelerine aykırı bir yön
görülmemiştir.
Anayasa’nın 123. maddesinin son fıkrasında “Kamu
tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulur” denilmektedir. Kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kamu tüzel kişiliği kurabilme yetkisi verilebildiğine göre, bir
tüzel kişiliği haiz olmayıp doğrudan merkeze bağlı olarak kurulabilecek
veya yeri değiştirilebilecek vergi dairesi başkanlığı ile bunlara bağlı
vergi dairesi müdürlüğü veya şubesi kurulabilmesinde veya yasa ile çizilen
çerçeve içinde bazı usûl ve esasların
belirlenmesi Anayasa’nın 2., 7. ve 123.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
İtiraz konusu kuralların Anayasanın Başlangıç’ı ile
6., 8. ve 11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
2- Yasa’nın 24.
Maddesinin Birinci ve İkinci Fıkralarının İncelenmesi
İptal gerekçesinde, vergi dairesi
başkanlığının “yetki alanı”nın yasayla
belirlenmemesi nedeniyle yasayla düzenlenmesi gereken bir alanın yürütmeye
bırakıldığı, ayrıca belirlilik ve öngörülebilirlik sağlanamadığı için
kuralların Anayasa’nın 2., 7., 8. ve 123.
maddeleriyle yetki alanının birden fazla ili kapsaması halinde 126.
maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
a- Birinci Fıkranın İncelenmesi
Fıkrada, vergi dairesi başkanlığının amacı,
“yetki alanı içinde” ekonomik faaliyetleri ve gelişmeleri yakından takip
etmek, sektör ve mükellef gruplarının ihtiyaçlarına uygun hizmetleri en iyi
şekilde sunmak ve yetkinlikleri geliştirmek suretiyle vergi
yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlamak biçiminde sayılmaktadır.
23. maddenin birinci fıkrasının ikinci
tümcesi için açıklanan gerekçeler bu fıkra için de geçerlidir. İptal isteminin
reddi gerekir.
Konunun Anayasanın 126. maddesiyle ilgisi
görülmemiştir.
b- İkinci Fıkranın İncelenmesi
Vergi dairesi başkanlığının görevlerinin
sayıldığı fıkrada dava tarihinden sonra yürürlüğe giren 18.2.2009 günlü,
5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesinin (12) numaralı fıkrasının (b) bendiyle
değişiklik yapılmıştır. Buna göre, iptali istenen fıkrada
yer alan “bu işlemler ile diğer
işlemlerinden dolayı idarî yargı mercileri nezdinde yaratılan ihtilaflarla
ilgili olarak bu merciler nezdinde talep ve savunmalarda bulunmak”
ibaresi “bu işlemler ile personel
atama, disiplin, terfi, sicil, harcırah ve benzeri özlük işlemlerinden
dolayı idarî yargı mercileri nezdinde yaratılan ihtilaflarla ilgili olarak
bu merciler nezdinde talep ve savunmalarda bulunmak” şeklinde
değiştirilmiştir. İptali istenen kuralın tümüne etkili görülen bu
değişiklik nedeniyle bu fıkraya ilişkin konusu kalmayan istem hakkında
karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekir.
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa YILDIRIM, Şevket APALAK ve Zehra Ayla
PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
3- Yasa’nın 25.
Maddesinin Birinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava dilekçesinde, vergi dairesi başkanının
yetki, görev ve sorumluluklarının “yetki alanı” ile bağlantılı olarak
açıklanması, buna karşılık bu yetki alanının yasayla belirlenmemiş olması
nedeniyle fıkranın Anayasanın 2., 11., 123. ve
126. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
İptali istenen
fıkrada, “Vergi Dairesi Başkanı; Vergi Dairesi Başkanlığının amiri olup,
yetki alanındaki işlemlerin mevzuat hükümlerine göre yürütülmesi ve
izlenmesi, vergi inceleme ve denetimlerinin gerçekleştirilmesi, kendisine
bağlı birimlerin görevlerini etkin bir şekilde yerine getirmelerinin
sağlanması, mükelleflere kanunların uygulanmasına ilişkin görüş
bildirilmesi, mükellef haklarının gözetilmesi, faaliyetleri hakkında
Başkanlığın bilgilendirilmesi, kanunlara aykırı hareketi görülenler
hakkında takibatta bulunulması ve emrine atanan personelin özlük
işlemlerinin yürütülmesinden doğrudan Başkanlığa karşı sorumludur.”
denilmektedir.
23. maddenin birinci fıkrasının ikinci
tümcesi için açıklanan gerekçeler bu fıkra için de geçerlidir. İptal isteminin
reddi gerekir.
Konunun Anayasanın 126. maddesiyle ilgisi
görülmemiştir.
4- Yasa’nın 28. Maddesinin Birinci Fıkrasının İlk
Tümcesinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, yürütmenin başı olan
Cumhurbaşkanı’nın kararnameleri imzalamak suretiyle iktidar gücünü
denetlediği, böylece iktidarla üst düzey kamu görevlileri arasındaki
dengenin sağlandığı, Cumhurbaşkanı’nın tek başına yapacağı işlemler
dışındaki tüm kararların Başbakan ve ilgili bakanı bağladığı, bu kuralın
atama kararlarını da kapsayacağı, bu bağlamda üst düzey kamu görevlilerine
ilişkin olan atama kararlarının hukuksal geçerlilik kazanabilmesi için
Cumhurbaşkanı tarafından da imzalanmasının anayasal zorunluluk olduğu,
Yasa’daki diğer düzenlemelerden başbakanlık ve bakanlıklardaki genel müdür
yardımcıları ve daha üst düzeyde bulunanlarla hiyerarşik olarak eşit kabul edildikleri anlaşılan
gelir idaresi başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi
başkanları ve gelirler kontrolörlerinin atamalarında da Cumhurbaşkanının
imzasının bulunması gerekirken buna yer verilmediği, ayrıca düzenlemenin
kimi görevliler açısından çelişkili hükümler içerdiği ifade edilerek
düzenlemenin Anayasa’nın 2. 8., 11., 104. ve 105.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 8. maddesinde “Yürütme yetkisi
ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve
kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” denilmekte, 104.
maddesinde de “kararnameleri imzalamak” Cumhurbaşkanının yürütme alanındaki
görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır. Anayasa’nın 104. maddesinde sözü
edilen “kararnameler”, Kanun Hükmünde Kararnameler ile Bakanlar Kurulunun
çeşitli kararnamelerinin yanında üst düzey yöneticilerin atanması ile
ilgili müşterek kararnameleri de kapsamaktadır. Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulunca yerine getirileceğinden, söz konusu
kararnamelerin hukuksal geçerliği için her iki tarafın da katılımı
gerekmektedir.
Buna göre, kamu politikasının tayinine katılan,
etkin bir otoriteye sahip olan, kuruluşların amacının gerçekleşmesinde
önemli yetki ve sorumluluklarla donatılan, planlama, örgütlenme, personel
ve kadrolarını yöneten, denetim ve temsil gibi işlevleri yerine getiren
kamu görevlilerinin, üst düzey yönetici konumunda olmaları nedeniyle
bunların atamalarının da müşterek kararname ile yapılması Anayasal
zorunluluktur.
İptal istemine konu tümcede, gelir idaresi başkan
yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları ve gelirler
kontrolörlerinin, Başkanın önerisi üzerine Bakan tarafından; 23.4.1981
tarihli ve 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne
İlişkin Kanun hükümleri dışında kalan diğer personelin atamalarının ise
Başkan tarafından yapılacağı öngörülmektedir.
Yasa’nın 5. maddesinde başkanın görevleri, Başkanlığın görev alanına giren
hususlarda politika ve stratejiler geliştirmek, bunlara uygun olarak yıllık
amaç ve hedefler oluşturmak, performans ölçütleri belirlemek, gerekli mevzuat
çalışmalarını yapmak, belirlenen strateji, amaç ve performans ölçütleri
doğrultusunda uygulamayı koordine etmek, izlemek ve değerlendirmek;
Başkanlığın faaliyet ve işlemlerini denetlemek, yönetim sistemlerini gözden
geçirmek, kurumsal yapı ile yönetim süreçlerinin etkililiğini gözetmek ve
yönetimin geliştirilmesini sağlamak; Başkanlığın orta ve uzun vadeli
strateji ve politikalarının belirlenmesinde işbirliği yapmak olarak
sayılmakta; 6. maddesinde de başkan yardımcısının Gelir İdaresi Başkanının
görev ve yetkilerinin yürütülmesinde Başkana yardımcı olmak üzere görevlendirileceği
belirtilmektedir.
Aynı şekilde Yasa’nın 8 ilâ 25. maddeleri arasında
teşkilatın ana ve yardımcı hizmet birimlerini oluşturan dairelerin
görevleri sayılmaktadır. Bu dairelerin başında yer alan daire başkanları
ile doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlarının, Başkanlığın
hedeflerinin saptanmasında, görevlerinin yerine getirilmesinde ve
yetkilerin kullanılmasında önemli ve belirleyici bir konumda oldukları
açıktır. Tüm teşkilatın merkez ve taşra bakımından temelini oluşturan
birimlerin başında yer alan bu yöneticilerin, Başkanlığın üst düzey idari
görevlileri olması nedeniyle atanmalarının müşterek kararname ile yapılması
gerekmektedir.
2451 sayılı Kanun hükümleri dışında kalan personel
ile Başkanlığın ana hizmet birimlerinden birini teşkil eden ‘Gelirler Kontrolörleri Daire
Başkanlığı’na bağlı ve Başkanlığın vergi inceleme ve denetim yıllık planına
uygun olarak vergi inceleme ve denetimlerini yapmakla görevli gelirler
kontrolörlerinin üst düzey yönetici kapsamında değerlendirilmeleri mümkün
değildir.
Açıklanan nedenlerle Yasa’nın 28. maddesinin
birinci fıkrasının birinci tümcesi
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları”
yönünden Anayasa’nın 8. ve 104. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Tümcenin kalan kısmı yönünden Anayasa’ya aykırılık
görülmemiştir.
Anayasanın 8. ve 104. maddelerine dayanılarak iptal
kararı verilmiş olduğundan, konunun ayrıca Anayasanın 2. ve 105. maddeleri
yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
Dava dilekçesinde, “Denetim Elemanı ve Uzman
Personel Çalıştırılması” başlıklı maddede ayrı ayrı
fıkralara konu edilen gelirler kontrolörleri, vergi denetmenleri
ve devlet gelir uzmanlarının mesleğe alınması, yeterlik sınavı ile bunların
çalışma usul ve esaslarının yönetmeliğe bırakılmasına; vergi dairesi
başkanlıkları emrinde çalıştırılacak hazine avukatlarının çalışma usul ve
esaslarının ise Başkanlık ile Maliye Bakanlığı Başhukuk
Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü
tarafından müştereken belirlenmesine ilişkin fıkraların son tümcelerinde
yer alan düzenlemelerin, idarenin düzenleme yetkisinin ayrık durumlar
dışında aslî olmayıp ikincil nitelikte bulunması, dolayısıyla bunların
yasayla yapılması gerektiği ileri sürülerek söz konusu tümcelerin
Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11. ve 128.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
a- Birinci Fıkranın Son Tümcesinin İncelenmesi
Fıkrada, gelirler kontrolörlerinin en az dört
yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme,
iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden mezun olanlar arasından
yapılacak özel yarışma sınavı sonucuna göre mesleğe stajyer gelirler
kontrolörü olarak alınacakları ve en az üç yıl çalışmak ve olumlu sicil
almak kaydıyla yeterlik sınavına girmeye hak kazanacakları; yapılacak
yeterlik sınavında başarılı olanların gelirler kontrolörlüğüne atanacakları
belirtildikten sonra iptali istenen tümcede bunların mesleğe alınmaları ve
yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle
düzenleneceği ifade edilmektedir.
Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”;
8. maddesinde “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu
tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine
getirilir.” denilmektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında
“Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel
idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görülür.” denildikten sonra 2. fıkrada; “Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.”
kuralına yer verilmiştir.
Anayasa’nın 115. maddesinde, Bakanlar Kurulunun,
kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere,
kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın
incelenmesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabileceği; 124.
maddesinde de, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi
görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını
sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler
çıkarabilecekleri ifade edilmektedir.
İptal istemine konu tümcenin içinde yer aldığı
fıkrada düzenlenen gelirler kontrolörlerinin memur statüsünde olduğu
konusunda tereddüt bulunmadığı gibi, bunların görev ve yetkileriyle hak ve
yükümlülükleri, ya da aylık ve ödenekleri konusunda yönetmeliğe bırakılan bir
husus olmadığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle kuralın Anayasa’nın 128.
maddesine aykırı bir yönü görülmemiştir.
Fıkrada,
gelirler kontrolörlerinin en az dört yıllık lisans eğitimi veren
hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden
mezun olanlar arasından yapılacak özel yarışma sınavı sonucuna göre mesleğe
stajyer gelirler kontrolörü olarak alınacakları, bundan sonra en az üç yıl
çalışmak ve olumlu sicil almak kaydıyla yeterlik sınavına girmeye hak
kazanacakları, yapılacak yeterlik sınavında başarılı oldukları takdirde
gelirler kontrolörlüğüne atanacakları ayrıntılı biçimde yer almıştır. Yönetmeliğe bırakılan hususlar ise bunların yasada
belirlenen çerçevede “mesleğe alınmaları ve yeterlik sınavları ile çalışma
usul ve esasları”na ilişkindir. Bu durumda
yönetmeliğe bırakılan konular açısından yasama yetkisinin devrinden
bahsedilemez. İptal isteminin reddi gerekir.
Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa YILDIRIM,
Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
b- İkinci
ve Üçüncü Fıkraların Son Tümcelerinin İncelenmesi
Vergi denetmenleri ile
devlet gelir uzmanlarının mesleğe alınmaları, yeterlik sınavları ve çalışma
usul ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin tümcelerin iptali
istenilmiş ise de, bu tümcelerin içinde yer aldığı fıkralarda 18.2.2009
günlü, 5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesinin (12) numaralı fıkrasının (c)
bendiyle, ikinci fıkrada yer alan “Yapılacak yeterlik sınavında başarılı
olanlar vergi denetmenliğine atanırlar.” cümlesi
“Yapılacak yeterlik sınavında başarılı olanlar vergi denetmenliğine,
başarılı olamayanlar ise derecelerine uygun memur kadrosuna atanırlar.”;
üçüncü fıkrasında yer alan “Yapılacak yeterlik sınavında başarılı olanlar
durumlarına uygun Devlet gelir uzmanlığı, vergi istihbarat uzmanlığı veya
gelir uzmanlığına atanırlar.” cümlesi “Yapılacak yeterlik sınavında
başarılı olanlar durumlarına uygun Devlet gelir uzmanlığı, gelir uzmanlığı
veya vergi istihbarat uzmanlığına, başarılı olamayanlar ise derecelerine
uygun memur kadrosuna atanırlar.” şeklinde değiştirildiğinden ve bu
değişiklikler de iptal konusu tümceleri etkilediğinden bu tümcelere ilişkin
konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi
gerekir.
Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa
YILDIRIM, Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
c-
Dördüncü Fıkranın Son Tümcesinin İncelenmesi
Tümcenin yer aldığı fıkrada, vergi dairesi başkanlıklarının
taraf olduğu davaların ilgili mercilerde takip ve savunmasını yapmak üzere
vergi dairesi başkanlıkları emrinde yeterli sayıda hazine avukatı
görevlendirileceği belirtildikten sonra, iptali istenen tümcede, bunların
çalışma usûl ve esaslarının Başkanlık ile Maliye
Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü tarafından müştereken
belirlenmesi öngörülmektedir.
4353 sayılı Maliye Vekaleti Baş Hukuk
Müşavirliği’nin ve Muhakemat Umum Müdürlüğünün
Vazifelerine ve Devlet Davalarının Takibi Usullerine ve Merkez ve
Vilayetler Kadrolarında Bazı Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanun’un 2. maddesinin
(C) bendi ve 3. maddesinin (B) bendi gereğince, bakanlıklarla genel bütçeye
dahil dairelere ait hukuk ve ceza davaları ile her
türlü icra takiplerinde bu daireleri mahkemeler, hakemler, icra daireleri,
dava ve icra işleriyle alakalı diğer merciler önünde temsil yetkisi Maliye
Bakanlığı’na verilmiştir. Aynı Yasa’nın 18. maddesinin birinci fıkrasına
göre bu yetki Hazine avukatları vasıtasıyla kullanılmaktadır. Bu davaların
asıl tarafı ilgili daire olup, Hazine avukatı onun davadaki kanuni
temsilcisidir. İptali istenen tümce ile hazine avukatları bakımından
yönetmeliğe bırakılan husus, vergi dairesi başkanlığının taraf olduğu
davaların ilgili mercilerde takip ve savunulmasına yönelik olarak çalışma usûl ve esaslarla sınırlıdır. Dolayısıyla bunların
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri,
aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri bakımından yönetmeliğe bırakılan
bir hususun bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda yönetmeliğe bırakılan
konular açısından yasama yetkisinin devrinden bahsedilemez. İptal isteminin
reddi gerekir.
Dava dilekçesinde mükellef memnuniyeti, vergi
gelirlerindeki tahakkuk ve tahsilat artış oranı, vergi toplama maliyeti,
uyum oranı ve benzeri genel performans ölçütleri ve hedeflerin personelin
hak ve yükümlülükleri içinde değerlendirilmesi nedeniyle kanunla
düzenlenmesi gerektiği, yürütmeye devredilen bu yetkinin esaslarının
belirlenmediği, çerçevesinin yasayla çizilmediği ifade edilerek istem
konusu düzenlemelerin Anayasanın 2., 6., 7., 8.,
123. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
“Performans Yönetimi” başlıklı 30. maddenin birinci
fıkrasında, Gelir İdaresi Başkanlığının performansının değerlendirilmesi
için esas alınacak “mükellef memnuniyeti, vergi gelirlerindeki tahakkuk ve tahsilat artış oranı, vergi toplama maliyeti, uyum oranı
ve benzeri genel performans ölçütleri ve hedeflerinin Başkan tarafından
belirleneceği öngörülmektedir. Maddenin devamında, bunlara göre Başkan
tarafından oluşturulacak performans modeli çerçevesinde
birimlerin ve bireylerin genel performans hedeflerini gerçekleştirmek üzere
özel performans ölçütleri ve hedeflerinin de belirleneceği; personel bazındaki bireysel
performansların merkezdeki personel ve vergi dairesi başkanları için
Başkan, taşradaki personel için ise vergi dairesi başkanları tarafından
belirlenmesi gerekmektedir. Maddenin son paragrafında ise bu maddenin
uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Bakan tarafından saptanacağı
belirtilmiştir.
Buna göre, Bakan
ile Gelir İdaresi Başkanı ve vergi dairesi başkanlarına bırakılan
hususların Yasa’nın 4. maddesindeki teşkilatın görev alanına giren
konulardaki başarı kıstaslarına ilişkin olduğu görülmektedir. Bunlar, gelir politikasını adalet ve tarafsızlık içinde uygulamak,
vergi ve diğer gelirleri en az maliyetle toplamak, mükelleflerin vergiye
gönüllü uyumunu sağlamak, mükellef haklarını gözeterek yüksek kalitede
hizmet sunmak suretiyle yükümlülüklerini kolayca yerine getirmeleri için
gerekli tedbirleri almak, saydamlık, hesap verebilirlik, katılımcılık,
verimlilik, etkililik ve mükellef odaklılık temel ilkelerine göre görev
yapmak gibi Gelir İdaresi Başkanlığının kurulmasındaki amaçlarla, bu
amaçlara ulaşmak üzere Başkanlığa yüklenen görevler birlikte değerlendirildiğinde,
yürütmeye bırakılan konuların teşkilatın çalışma esas ve usulleriyle
doğrudan ilgili bulunduğu, belirlenen hedeflere en iyi hangi yöntemlerle
ulaşılabileceğine ilişkin değerlendirmenin teknik bir konu olarak
idarecilere bırakıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, çerçeve ve esasların yasada
belirlendiğine göre teknik ve ayrıntıya ilişkin konuların düzenlenmesinin
bakan ve idarenin başkanına bırakılması Anayasanın 7. ve 128. maddelerine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
7- Geçici 3. Maddenin Birinci Fıkrasının (d)
Bendinin “...ya da Devlet
memuriyetinde en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya
vergi denetmeni olmak,” Bölümünün İncelenmesi
Dava dilekçesinde, vergi denetmenleri
ve devlet gelir uzmanlarıyla aynı hizmet grubunda yer alan diğer personelin
(örneğin saymanlık müdür yardımcılarının) aynı hukuksal durumda olmalarına
rağmen bunlara farklı kurallar uygulanmasının eşitlik ilkesiyle
bağdaşmadığı, 29.05.2002 gün ve 24769 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan
Maliye Bakanlığı Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğine göre (D) hizmet
grubunda yer alan görevlerde en az iki yıl çalışmış olan diğer personelin
görevde yükselme sınavına girerek Vergi Dairesi Müdürü ve Vergi Müdürü
olmaları kazanılmış hakları iken anılan personelin bundan mahrum
bırakılmasının hukuk devleti ilkesine aykırılık oluşturduğu, bu nedenle
ibarenin Anayasa’nın 2., 10. ve 11. maddelerine
aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Başkanlık kadrolarına, Kanun’un yayımı tarihinden
itibaren üç yıl içinde yapılacak atamalara ilişkin maddede, sırasıyla
başkan, başkan yardımcısı, daire başkanı, gelir idaresi grup başkanı, grup
müdürü ile vergi dairesi müdürü kadrolarına yapılacak atamalarda aranacak
şartlara yer verildikten sonra iptali istenen bölümün yer aldığı bentte; müdür
ve vergi dairesi müdürü kadrolarına atanacaklar için gelirler genel
müdürlüğü şube müdürü kadrosunda bulunmak veya bu kadroda en az iki yıl
süreyle görev yapmış olmak veya vergi dairesi müdürü, gelir müdürü veya
takdir komisyonu başkanı kadrolarında bulunmak ya da Devlet memuriyetinde
en az sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi
denetmeni olmak şartları aranmaktadır.
Hukuk devleti hukuk normlarının öngörülebilir
olmasını, bireylerin tüm işlem ve eylemlerinde devlete güven duyabilmesini,
devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici
yöntemlerden kaçınmasını gerektirir. Hukukî güvenliğin bir sonucu da
kazanılmış haklara saygı gösterilmesi ilkesidir. Kazanılmış hak, kişinin
bulunduğu statüden doğan ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak
niteliğine dönüşmüş haktır. Kişilerin hukuk düzenine güvenerek elde
ettikleri hakların sonradan çıkarılacak yasal düzenlemelerle ihlal
edilmemesi bu ilkenin gereğidir. Bu bağlamda beklenen haklar kazanılmış hak
niteliğinde değildir.
Anayasa’nın 10. maddesinde yer verilen eşitlik
ilkesi ile eylemli değil, hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik
ilkesinin amacı, aynı durumda bulunan kişilerin yasalarca aynı işleme bağlı
tutulmalarını sağlamak ve kişilere yasalar karşısında ayırım yapılmasını ve
ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi
kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak yasa karşısında eşitliğin
çiğnenmesi yasaklanmıştır. Durum ve konumlardaki özellikler, kimi kişiler
ya da topluluklar için değişik kuralları gerekli kılabilir. Aynı hukuksal
durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa
Anayasa’nın öngördüğü eşitlik ilkesi çiğnenmiş olmaz. Nitelikleri ve durumları
özdeş olanlar için yasalarla değişik kurallar konulamaz.
Yeni teşkilatlanmaya bağlı olarak gelirler genel
müdürlüğü içindeki kimi personelin niteliklerine bakılarak müdür veya vergi
dairesi müdürü olarak atanmada aranacak koşulların saptanması yasakoyucunun takdir alanı içindedir. Getirilen
düzenlemeyle gelir politikasının belirlenmesinin ve uygulanmasının
birbirinden ayrılmış olması nedeniyle, önceki düzenlemelere göre beklenen
haklar kazanılmış haklara dönüşmediğinden bir hak ihlalinden söz edilemez.
Öte yandan, yapılan söz konusu ayrıma bağlı olarak
personel arasında oluşan farklılıklar eşitlik karşılaştırmasına esas
alınamaz.
Açıklanan nedenlerle kural Anayasanın 2. ve 10.
maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Konunun Anayasanın 11. maddesiyle ilgisi
görülmemiştir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
5.5.2005 günlü, 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un:
A-
28. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin “Başkan
yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları” yönünden iptaline
ilişkin hükmün süre verilerek yürürlüğe girmesinin ertelenmesi nedeniyle bu
tümcenin YÜRÜRLÜĞÜNÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,
B- 1- 23. maddesinin, birinci fıkrasının
ikinci tümcesi ile ikinci fıkrasının “Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı
vergi dairesi müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete
geçirilmesine ilişkin usul ve esaslarla; …” bölümüne,
2-
24. maddesinin birinci fıkrasına,
3-
25. maddesinin birinci fıkrasına,
4- 28. maddesinin birinci fıkrasının birinci
tümcesinin “Başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi
başkanları” dışındaki kalan kısmına,
5-
29. maddesinin birinci fıkrasının son tümcesi ile dördüncü
fıkrasının son tümcesine,
6-
30. maddesinin, birinci fıkrasının birinci tümcesi ile ikinci ve son
fıkralarına,
7- Geçici 3. maddesinin birinci fıkrasının
(d) bendinin “… ya da Devlet memuriyetinde en az
sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni
olmak” bölümüne,
yönelik iptal istemleri,
2.7.2009 günlü, E. 2005/66, K. 2009/102 sayılı kararla reddedildiğinden, bu
kurallara ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE,
C- 1- 24. maddesinin ikinci fıkrasına,
2- 29. maddesinin ikinci ve üçüncü
fıkralarına,
ilişkin iptal istemi hakkında,
2.7.2009 günlü, E. 2005/66, K. 2009/102 sayılı kararla karar verilmesine
yer olmadığına karar verildiğinden, bu fıkralara ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN
DURDURULMASI İSTEMİ HAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2.7.2009 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında,
“Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü
ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı
tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal
hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih,
kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez”
denilmekte, 2949 sayılı Yasa’nın 53. maddesinin dördüncü fıkrasında da bu
kural tekrarlanmaktadır. Maddenin beşinci fıkrasında ise, Anayasa Mahkemesi’nin,
iptal sonucunda meydana gelecek hukuksal boşluğu kamu düzenini tehdit veya
kamu yararını ihlal edici nitelikte görmesi halinde yukarıdaki fıkra
hükmünü uygulayacağı belirtilmektedir.
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında Kanunun 28. maddesinin birinci fıkrasının birinci
tümcesinin “Başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları”
yönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını
ihlâl edici nitelikte görüldüğünden, iptal kararının, Resmî Gazetede
yayınlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun
görülmüştür.
VII- SONUÇ
5.5.2005 günlü, 5345
sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un:
A-
23. maddesinin;
1-
Birinci fıkrasının ikinci tümcesinin,
2- İkinci
fıkrasının “Vergi dairesi başkanlıklarına bağlı vergi dairesi
müdürlükleri ile şubeler kurulmasına ve bunların faaliyete geçirilmesine
ilişkin usul ve esaslarla; …” bölümünün,
Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
B-
24. maddesinin;
1-
Birinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- İkinci
fıkrasında, 18.2.2009 günlü, 5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesinin (12)
numaralı fıkrasının (b) bendiyle değişiklik yapıldığından, bu fıkraya
ilişkin KONUSU KALMAYAN İSTEM
HAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa YILDIRIM,
Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA,
C-
25. maddesinin birinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal
isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
D-
28. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin;
1-
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları”
yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2- Kalan
kısmı yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
E-
29. maddesinin;
1-
Birinci fıkrasının son tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE, Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa
YILDIRIM, Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2-
İkinci fıkrasında, 18.2.2009 günlü, 5838 sayılı Yasa’nın 32.
maddesinin (12) numaralı fıkrasının (c) bendiyle değişiklik
yapıldığından, bu fıkranın son tümcesine ilişkin KONUSU KALMAYAN İSTEM HAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, Osman
Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa YILDIRIM,
Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA,
3- Üçüncü
fıkrasında, 18.2.2009 günlü, 5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesinin (12)
numaralı fıkrasının (c) bendiyle değişiklik yapıldığından, bu fıkranın son
tümcesine ilişkin KONUSU KALMAYAN
İSTEM HAKKINDA KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Fulya KANTARCIOĞLU, Mustafa YILDIRIM,
Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve
OYÇOKLUĞUYLA,
4- Dördüncü
fıkrasının son tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
F-
30. maddesinin, birinci fıkrasının birinci tümcesi ile ikinci ve son
fıkralarının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
G-
Geçici 3. maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinin “… ya da Devlet memuriyetinde en az
sekiz hizmet yılını doldurmuş Devlet gelir uzmanı veya vergi denetmeni
olmak” bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
H- 28.
maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin “Başkan
yardımcıları, daire başkanları, vergi dairesi başkanları” yönünden iptal
edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici
nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrasıyla 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları
gereğince, bu tümceye ilişkin İPTAL
HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY
SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2.7.2009 gününde karar verildi.
|
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT
|
Üye
Sacit ADALI
|
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
|
Üye
Mustafa YILDIRIM
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Şevket APALAK
|
|
Üye
Serruh KALELİ
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
KARŞIOY
YAZISI
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında Kanun’un 24. maddesinin ikinci fıkrası ile 29. maddesinin
birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarının son tümcelerine ilişkin karara
aşağıdaki gerekçelerle katılmıyoruz:
1.
Yasa’nın 24. Maddesinin İkinci Fıkrası
Çoğunluk kararında, iptali istenen kuralın
18.2.2009 günlü, 5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesinin (12) numaralı
fıkrasının (b) bendiyle değişiklik yapıldığından, bu fıkraya ilişkin konusu
kalmayan istem hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi
gerektiği belirtilmiştir.
5838 sayılı Yasa’nın 32.
maddesinin (12) numaralı fıkrasının (b) bendiyle her ne kadar “bu işlemler ile diğer işlemlerinden
dolayı idari yargı mercileri nezdinde yaratılan ihtilaflarla ilgili olarak
bu merciler nezdinde talep ve savunmalarda bulunmak” ibaresi “bu işlemler ile personel atama,
disiplin, terfi, sicil, harcırah ve benzeri özlük işlemlerinden dolayı
idari yargı mercileri nezdinde yaratılan ihtilaflarla ilgili olarak bu
merciler nezdinde talep ve savunmalarda bulunmak” şeklinde
değiştirilmiş ve tümceye bazı sözcükler eklenmişse de iptal talebinin
gerekçesini oluşturan yetki alanının yasa ile belirlenmemiş olması yönünden
yeni yasa ile yapılan değişiklik, esasa ilişkin bir fark yaratmamıştır. Bu yeni düzenlemede de belirsiz bir alan idarenin
takdirine bırakılmaya devam etmektedir.
İptali istenen kural, fıkrada yapılan değişiklikten
sonra da eskisiyle aynı sonucu doğurduğundan, sırf yasa değişikliği vuku
bulmuş olası nedeniyle Karar Verilmesine Yer Olmadığına karar verilmesi,
anayasaya uygunluk denetiminin esaslarıyla bağdaşmaz. Zira bu takdirde yasa
koyucu, iptal davası konusu edilen her kuralı, anlam ve kapsamını
etkilemeksizin biçimsel değişikliklere tabi tutarak, anayasaya uygunluk
denetimini işlevsiz kılabilir. Bu nedenle kuralın Anayasaya uygunluk
yönünden incelenmesi gerekirken KVYO kararı verilmesine katılmıyoruz.
2.
Yasa’nın 29. Maddesinin Birinci Fıkrasının Son Tümcesi
İptali istenen kuralda, gelirler kontrolörlerinin
mesleğe alınmaları ve yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esaslarının
yönetmelikle belirleneceği öngörülmektedir. Ancak maddede gelirler kontrolörü
olabilmek için belirli fakültelerden mezun olmak ve stajyer olarak mesleğe
kabul edildikten sonra üç yıl çalışmak koşulu dışında herhangi bir yasal
düzenleme bulunmamaktadır. Buna göre, yasa ile çerçevesi yeterince
çizilmemiş, geniş bir alan idarenin takdirine bırakılmaktadır. Dava
dilekçelerinde de yer alan gerekçelerle, kural Anayasanın 7. ve 128.
maddelerine aykırıdır.
3.
Yasa’nın 29. Maddesinin İkinci ve Üçüncü Fıkralarının Son Tümceleri
Bu fıkralarda iptali istenen tümceler, vergi denetmenleri ile devlet gelir uzmanlarının ve vergi
istihbarat uzmanlarının mesleğe alınmaları, yeterlik sınavı ve çalışma usul
ve esaslarının yönetmelikle düzenleneceğini öngörmektedir.
Bu tümcelerin içinde yer aldığı fıkralarda
18.2.2009 günlü, 5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesinin (c) bendiyle yapılan
değişiklikle her ne kadar,
- ikinci fıkrada yer alan “Yapılacak
yeterlik sınavında başarılı olanlar vergi denetmenliğine
atanırlar” tümcesi “Yapılacak
yeterlik sınavında başarılı olanlar vergi denetmenliğine,
başarılı olamayanlar ise derecelerine uygun memur kadrosuna atanırlar”
şeklinde;
-üçüncü fıkrada yer alan “Yapılacak yeterlik sınavında başarılı
olanlar durumlarına uygun Devlet gelir uzmanlığı, vergi istihbarat
uzmanlığı veya gelir uzmanlığına atanırlar” tümcesi de “Yapılacak yeterlik sınavında başarılı
olanlar durumlarına uygun Devlet gelir uzmanlığı, gelir uzmanlığı veya
vergi istihbarat uzmanlığına, başarılı olamayanlar ise derecelerine uygun
memur kadrosuna atanırlar” şeklinde yeniden düzenlenmiş ise de,
iptal davasına konu yasa kurallarının anlamını
değiştirmeyen başka hususların, cümlenin sonuna virgül konularak eklenmesi
veya cümle içinde sayılan görev unvanları değiştirilmeksizin birinin
diğerinden önce veya sonra zikredilmesi, iptali istenen kuralların Anayasaya
aykırılığı yönünden her hangi bir değişiklik doğurmamıştır. Her iki
fıkranın vergi denetmenleri, vergi istihbarat
uzmanları ve devlet gelir uzmanlarının mesleğe alınma ve yeterlik sınavları
ile çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle belirlenmesine ilişkin son
tümceleri fıkrada yapılan değişiklikten etkilenmemiştir. Bu nedenle iptal
davasının gerekçelerini oluşturan Anayasaya aykırılık savlarının
geçerliliklerini sürdürdüğü gözetilmeksizin KVYO kararı verilmesi, yukarıda
29. maddenin birinci fıkrasına ilişkin olarak açıklandığı gibi, anayasaya
uygunluk denetiminin yapılamaması sonucunu doğurur.
Bu nedenlerle karara katılmıyoruz.
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Mustafa YILDIRIM
|
KARŞIOY
GEREKÇESİ
I-
Yasa’nın 24. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi:
5345 Sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’un 24. maddesinin Vergi
Dairesi Başkanlığı’nın görev ve yetkilerini belirleyen dava konusu ikinci
fıkrasında yer alan “bu işlemlere ilişkin olarak yaratılan ihtilâflarla
ilgili yargı mercileri nezdinde talep ve savunmalarda bulunmak” ibaresi,
28.3.2007 günlü, 5615 sayılı ve 18.2.2009 günlü 5838 sayılı Yasalarla
değiştirildiğinden ikinci fıkranın tümü hakkında, karar verilmesine yer olmadığı
yolunda karar verilerek değiştirilmeyen bölümler de Anayasa’ya uygunluk
denetimi dışında bırakılmıştır.
Anayasa Mahkemesine yapılan iptal
başvurularının konusunu oluşturan kuralların tümüyle yasal değişikliğe
uğramaları halinde, iptal davalarının doğrudan soyut norm denetimine
ilişkin oldukları da gözetildiğinde, söz konusu başvurular hakkında karar
verilmesinde, hukuki yarar bulunmamakta ise de yapılan değişikliğin, dava
konusu kuralın bir bölümüne yönelik olması durumunda kalan bölüm hakkında
incelemenin sürdürülmesi gerekir. Aksi halde dava konusu kurallarda, daha sonraki yasal düzenlemelerle
yapılacak en küçük değişiklikler o kuralların, iptal davası yoluyla
Anayasal denetiminin yapılmasını engelleyecektir. Böyle bir sonucu Anayasa
yargısının amacı ve işleviyle bağdaştırmak olanaksızdır.
Açıklanan nedenlerle 5345 sayılı Yasa’nın 24.
maddesinin dava konusu ikinci fıkrasının değiştirilmeyen bölümüne ilişkin
Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılarak esas hakkında karar verilmesi
gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
II-
Yasa’nın 29. Maddesindeki Tümcelerin İncelenmesi:
5345 Sayılı Yasa’nın 29. maddesinin birinci
fıkrasının son tümcesinde gelirler kontrolörlerinin, mesleğe alınmaları ve
yeterlik sınavları ile çalışma usul ve esaslarının yönetmelikle
düzenleneceği öngörülmüştür.
Anayasa’nın, kamu hizmetine girme
hakkı ile ilgili 70. maddesinin ikinci fıkrasında, “Hizmete alınmada görevin
gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez”; kamu hizmeti
görevlileri hakkında 128. maddesinin ikinci fıkrasında da “Memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenlenir.” denilmektedir.
Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinin olduğu, bu yetkinin
devredilemeyeceği öngörülmektedir. Bu ilke uyarınca, yürütme organına
genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirlenmemiş bir düzenleme yetkisi
verilemez. Yürütme organının yasayla yetkilendirilmiş olması da yasayla
düzenleme anlamına gelmeyeceğinden, yürütmeye devredilen yetkinin
Anayasa’ya uygun olabilmesi için yasada sınırlarının çizilmesi temel
esaslarının belirlenmesi gerekir. Ayrıca, Anayasa’nın 8. maddesi uyarınca
yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından
Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılıp, yerine getirileceğinden,
idarenin kaynağını yasa’dan almayan yetki kullanamayacağı açıktır.
Anayasa’nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu
tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve
tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla
yönetmelik çıkarabilecekleri öngörüldüğünden idarenin yönetmelikle
düzenleme yapılabilmesi için öncelikle sınırları yasa ile belirlenmiş bir
alanın bulunması gerekir. Ayrıntıların, kimi teknik ve uzmanlıkla ilgili
konuların düzenlenmesi ise kuşkusuz idareye bırakılabilir. Buna göre,
İdareye yasa ile esasları belirlenmemiş, bir alanda yönetmelik çıkarma yetkisi
verilmesi yasama yetkisinin devri sonucunu doğuracağından Anayasa’nın 7.
maddesine dolayısıyla 8. maddesine de aykırılık oluşturur .
29. maddenin birinci fıkrasında mesleğe alınacak
gelirler kontrolörlerinin,
nitelikleri belirlenmiş ise de bu fıkranın dava konusu son
tümcesinde mesleğe alınmaları ve yeterlik sınavları ile çalışma usul ve
esaslarının düzenlenmesi yönetmeliğe bırakılmıştır. Böylece, söz konusu
fıkrada belirtilen mesleğe alınma sırasındaki özel yarışma sınavları ile
yeterlik sınavlarının konusu, kimler tarafından yapılacağı ve nasıl
değerlendirileceği gibi konuların düzenlenmesi idareye bırakılmıştır. Oysa, Anayasa’nın 128. maddesine göre bu hususların Yasa
ile belirlenmesi gerekir. Ayrıca, hizmete alınmada görevin gerektirdiği
niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemeyeceğini öngören Anayasa’nın
70. maddesi de atanmaya esas olacak koşulların önceden nesnel biçimde
yasayla belirlenerek idarenin keyfi uygulamalarına yol açılmamasını zorunlu
kılmaktadır.
Bu nedenlerle 29. maddenin birinci fıkrasının son
tümcesi Anayasa’ya aykırıdır.
Öte yandan, 29. Madde’nin ikinci ve üçüncü
fıkralarında, 18.2.2009 günlü 5838 sayılı Yasa’nın 32. maddesi ile birer
cümle değiştirilmiş ise de bu fıkraların dava konusu son tümcelerinde
hiçbir değişiklik yapılmamıştır. Ancak,
değişikliğin tüm fıkrayı etkilediği gerekçesiyle söz konusu tümceler
hakkında esas inceleme yapılmayarak karar verilmesine yer olmadığı yolunda
karar verilmiştir. Dava konusu tümcelerde bir değişiklik yapılmadığı halde
bunlar hakkında esas incelemenin sürdürülmemesi, Yasa’nın 24. maddesinin
ikinci fıkrası için yukarıda belirtilen gerekçeyle Anayasal denetimin amacı
ve işleviyle bağdaşmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle 29. maddenin birinci
fıkrasının son tümcesinin iptali; ikinci ve üçüncü fıkralarının son
tümcelerinin ise Anayasa’ya uygunluk denetiminin yapılarak esas hakkında
karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
AZLIK OYU
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un:
1- 24. Maddesinin İkinci, 29.
Maddesinin İkinci ve Üçüncü Fıkralarının Son Tümceleri Yönünden:
Yasaların Anayasa’ya aykırılıkları öne
sürülerek açılan iptal davalarını gören Anayasa Mahkemesi’nin temel işlevi
yasaların Anayasa’ya aykırılıklardan arındırılmasıdır. Dava sürecinin
uzaması, iptal isteminin yapıldığı tarihteki Anayasa’ya aykırılıkların
gündemden çıkarılmasına etken olmamalıdır. Çünkü,
yargılama süreci İçinde yasalar etkinliklerini oluşturmuş, anayasal
çelişkiler olumsuz sonuçlara neden olmuş olabilir. Bu sakıncaları
gidermenin çözümü davaların açıldıkları tarihteki koşullarla
irdelenmesidir. Ancak, Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümemesi
böylesi bir sonuca olanak vermemektedir. Hiç kuşku yok ki somut kural
denetimlerinin konu edindiği itiraz istemleri üzerine verilen kararlar dava
açan yargı yerlerindeki uyuşmazlıklar üzerinde sonuç doğuracaktır. Bu
bağlamda iptali istenen yasal kuralın değişmesi halinde iptal davalarında
geçerli olacak ölçüt, yasalardaki değişikliklerin salt değiştirdikleri
metinler yönünden etki göstermesi olmalıdır. Tersi durumlar kurallardaki
bölümsel değişikliklerle anayasa yargısının önüne geçilmesi sonucunu
doğuracaktır. Böyle bir sonuç ve denetimden kaçınmanın, anayasal görev ve
işlevi etkisiz bir buyruk durumuna dönüştüreceği açıktır.
Yasalarda yapılan bölümsel
değişikliklerin kuralın bütününe yansıması olasılığı da anayasa yargısı
karşısında haklı bir gerekçe olamaz. Yapılan değişiklik belki kuralın anlam
ve kapsamındaki yorum ve çıkarılacak sonuçla ilintili değerlendirmelerde
gündeme gelebilecek, gerekli yargısal çözümlemelere o aşamada bakılacaktır.
Başka bir aktarımla, yargı yeri denetimini anayasa ilkeleriyle yaptığından,
kuralın değişmemiş bölümünün değişikliğe bürünmesi veya bürünmemesi, iptal
istemine bakılmasına ve anayasal ölçütlerle irdelenmesine engel
oluşturmayacaktır. Kaldı ki, yasa koyucu yeni bir metin oluşturma amacını
gütse, kuralın bir bölümünü değil tamamını değiştirme istencini kullanırdı.
Anayasa yargısının yasa koyucunun iradesini değiştirmesi ise söz konusu
olamaz.
Öte yandan somut olguda fıkraya
getirilen eklerin, iptal istemine konu olan metnin yapısında ve özünde
hiçbir etkisi bulunmamaktadır.
Bu bakımdan iptale konu fıkralardaki
bölümsel değişiklikler, fıkranın değişmemiş bölümlerinin incelenmesine
engel oluşturmayacaktır. İşin esastan incelenmesi gerektiği gerekçesiyle
kararın bu bölümlerine karşıyım.
2- 29. Maddesinin Birinci Fıkrasının
Son Tümcesi Yönünden:
Anayasa’nın 7. maddesi yasama
yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceğini
vurgulamıştır.
Anayasa 124. maddesiyle de bakanlıklar
ve kamu tüzel kişilerinin kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak
ve bunlara aykırı olmamak üzere yönetmelik çıkarabileceklerini öngörmüştür.
Buna göre temel düzenleme görevi yasa
şeklinde yasama tarafından yapılacak, yürütme ise yasaların uygulanmasına
yönelik yönetmelik çıkarabilecektir.
5345 sayılı Yasa’nın 29. maddesinin ilk
fıkrasının birinci ve ikinci tümcesinde gelirler kontrolörlerinin lisans
eğitimlerine, yarışma ve yeterlik sınavına, başarılı olanların atanmalarına
değinilmiş, iptale konu son tümcesiyle mesleğe alınma, yeterlik sınavları
ile çalışma usul ve esasları yönetmeliğe bırakılmıştır.
Oysa, Anayasa yönetmeliklerin yasaların
uygulanmasına yönelik olacağını belirtmiştir. Yasa maddesinde yarışma ve
yeterlik sınavların konuları, sınavı yapacak birimler, sınavların şekli,
sözlü sınavların teknik aygıtlarla saptaması, sınav türlerinin başarı
oranlan ve birbirlerine etkileri, adaylık sırasında üstlenilecek görev,
ödev ve işlevler, alacakları siciller konusunda ilkeler yer almamaktadır.
Bu durumda yönetmeliğin hangi yasal metnin uygulanmasını göstereceği belirsizdir.
Ulaşılan sonuç, herhangi bir ölçüye, ilkeye dayanmadan yürütmenin sınırsız
yetki devraldığıdır. Bu ise Anayasa’nın 7. maddesine aykırılığın açık
göstergesidir.
Açıklanan nedenlerle 5345 sayılı
Yasa’nın değinilen kurallarının iptali gerekeceği oyuyla karara karşıyım.
Üye
Şevket
APALAK
|