Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2008/50
Karar Sayısı : 2010/84
Karar Günü : 24.6.2010
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 5. Daire
İTİRAZIN KONUSU : 24.11.1994 günlü, 4046 sayılı Özelleştirme
Uygulamaları Hakkında Kanun’a, 3.7.2005 günlü, 5398 sayılı Yasa’nın 29.
maddesiyle eklenen Geçici Madde 22’nin birinci fıkrasının “1.8.2003 tarihli ve 4971 sayılı Kanunun geçici 2 nci maddesi uyarınca şahsa bağlı hakları 15.8.2003
tarihinden itibaren üç yıl süreyle saklı tutulan personelin şahsa bağlı hakları
14.8.2006 tarihinde sona erer.” biçimindeki ikinci tümcesinin
Anayasa’nın 2. ve 5. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
4046 sayılı
Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un uygulanmasını göstermek için
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan 3.8.2006 günlü, 14791 sayılı “Genel
Yazı”nın iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemiyle açılan davada,
itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Danıştay
Beşinci Daire re’sen iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN
GEREKÇESİ
Başvuru
kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Dava konusu 3.8.2006 tarihli ve 14971 sayılı Genel
Yazıda, 4046 sayılı Yasanın 22. maddesine göre kamu kurum ve kuruluşlarına
naklen atanan personelin aylık ve diğer mali haklarına ilişkin olarak
açıklama yapılmasının gerekli görüldüğü belirtildikten sonra, anılan
Yasanın 22. maddesinin altıncı fıkrasında öngörülen şahsa bağlı hakları,
15.8.2003 tarihinden itibaren üç yıl saklı tutulan personelin şahsa bağlı
haklarının 14.8.2006 tarihinde sona erdirileceği belirtilmiştir.
4046
sayılı Yasanın Geçici 22. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde,
“1.8.2003 tarihli ve 4971 sayılı Kanunun geçici 2 nci
maddesi uyarınca şahsa bağlı hakları 15.8.2003 tarihinden başlayarak üç yıl
süreyle saklı tutulan personelin şahsa bağlı hakları 14.8.2006 tarihinde
sona erer.” hükmü yer almıştır.
Bir
statü hukuku olan memur hukuku, memurluğun koşulları ile hak ve
yükümlülüklerinin önceden düzenleyici işlemlerle belirlenmesini gerektirir.
Yönetimin tek yanlı iradesi ile yaptığı düzenlemelerle getirilen kuralların,
yönetimin yine tek yanlı iradesi ile değiştirilmesinde, hukuk devleti
ilkelerine uyulmasının ve hukuk düşüncesine sıkı sıkıya bağlılığın varlığı
esastır.
Hukuk
devletinin gereklerinden biri, hukuksal güvenlik ilkesine uyulması, bir
başka anlatımla hukuk kurallarının belirlilik ve öngörülebilirlik
niteliklerini taşımasıdır. Hukuksal güvenlik, kişilerin gelecekle ilgili
plan, düşünce ve kararlarında var olan hukuk kurallarına güvenerek hareket
etmelerinin hukuken korunması gereğini ifade eder. Bu durum hukuk devleti
anlayışının bir gereği olduğu kadar, Anayasa’nın 5. maddesiyle, Devlete
yüklenen, “vatandaşların refah, huzur ve mutluluk içinde yaşamalarını
sağlama, maddi ve manevi varlıklarını geliştirmek için gerekli ortamı
hazırlama” ödevinin de bir sonucudur.
Hukuk
güvenliği, diğer bir deyişle güvenin korunması ilkesi, var olan hukuksal durumun
süreceğine olan güvenin boşa çıkarılmaması anlamına gelir. Güvenin
korunması, her yasal düzenlemede göz önünde bulundurulması gereken bir
husustur.
Yasalar,
yürürlükte bulundukları sıradaki olayların hukuki sonuçlarını belirler.
Sonra çıkarılan yasaların, önceki yasalarla belirlenen hukuki sonuçları
hükümsüz saymaları, hukuki güven ilkesine olduğu kadar, mantığa da
aykırılık oluşturur. Zira, kimseden, gelecekte
yürürlüğe girecek, bu günden bilinmeyen kurallara uygun davranış beklenilemez.
Geriye yürümezlik hukukun genel ilkesidir. Bu kabul, bireyin hukuka duyduğu
güveni sarsmama biçimindeki yönetsel ahlak anlayışının da bir sonucudur.
4046
sayılı Yasanın 22. maddesinde şahsa bağlı hak uygulamasına yer verilmiş
olup, 22. maddenin şahsa bağlı hak uygulamasını getiren kuralının 15.8.2003
tarihine kadar yürürlükte kalan ilk şeklinde bu uygulamayı zaman bakımından
sınırlandıran bir düzenleme yer almamıştır.
15.8.2003 tarihli ve 25200 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak
yürürlüğe giren 4971 sayılı Yasanın 6. maddesiyle, 4046 sayılı Yasanın 22.
maddesi yeniden düzenlenerek şahsa bağlı hak uygulamasına sınır getirilmiş,
4971 sayılı Yasanın Geçici 2. maddesinin birinci tümcesinde ise, 4971
sayılı Yasanın yayımı tarihinden önce 4046 sayılı Yasanın 22. maddesi
gereğince şahsa bağlı hakları saklı tutulan ve halen bu haktan yararlanan
personelin şahsa bağlı haklarının 4971 sayılı Kanunun yayımı tarihinden
başlayarak üç yıl sonra sona ereceği kurala bağlanmıştır.
Öte yandan 4046 sayılı Yasanın 22. maddesi 5398 sayılı Yasanın
8. maddesiyle yeniden düzenlenmiş, aynı Kanunun 29. maddesiyle 4046 sayılı
Yasaya eklenen Geçici 22. maddenin birinci fıkrasının 2. tümcesinde de,
4971 sayılı Yasanın Geçici 2. maddesi uyarınca şahsa bağlı hakları
15.8.2003 tarihinden başlayarak üç yıl süreyle saklı tutulan personelin
şahsa bağlı haklarının 14.8.2006 tarihinde sona ereceği kurala bağlanmıştır.
Şahsa bağlı hak uygulamasına üç yıllık sınır getirilmesinden
önce ataması yapılanlarla, T.C. Ziraat Bankası ve T. Halk Bankasında görev
yapmaktayken ihtiyaç fazlası personel sayılanların söz konusu sınırlamanın
getirileceğini beklemedikleri, ihtiyaç fazlası personel sayılma ve atama
işlemlerine karşı dava açıp açmama konusunda, mevcut düzenlemeleri göz
önüne alarak karar verdikleri, geleceğe ilişkin planlarını şahsa bağlı hak
uygulamasının süreceğini düşünerek yaptıklarında kuşku bulunmamaktadır.
Davacıların
da, 15.8.2003 tarihinden önce 4046 sayılı Yasa gereğince atanmış olmaları
ve atama öncesinde yürürlükte olan kurallarda şahsa bağlı hak uygulamasının
zaman bakımından sınırlandırılmamış olması nedeniyle, bu uygulamaya zaman
içinde sınırlama getirileceğini beklemeyeceği açıktır.
Atandıkları
ya da ihtiyaç fazlası personel sayıldıkları tarihte yürürlükte olan Yasa
kuralında tanınan hakkın atandıktan sonra sınırlandırılması, davacıların
durumunda olanların Devlete, hukuka ve adalete olan inancını ve güvenini
sarsacaktır.
Devlet
düzeninin ayakta kalmasını ve yasaların uygulanmasını sağlayan en önemli
öğeler, bunlara duyulan gereksinimle birlikte Devlete ve yasalara olan
güvendir. Devletin, yönetilenlerin beklentilerini beklenmedik bir biçimde
boşa çıkarmak suretiyle kendisine ve yasalara olan güven ve inancı
sarsması, Devlet düzeninin de zamanla yıpranmasına yol açabilecektir.
Bu
nedenle, dava konusu düzenlemenin dayanağı olan 4046 sayılı Yasanın Geçici
22. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesi Anayasanın 2. ve 5.
maddelerine aykırıdır.
Açıklanan
nedenlerle, 4046 sayılı Yasanın Geçici 22. maddesinin birinci fıkrasının
ikinci tümcesinin iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına, dosyada
bulunan ilgili belgelerin onaylı birer örneğinin Anayasa Mahkemesi
Başkanlığı’na gönderilmesine, 26.3.2008 tarihinde oybirliğiyle karar
verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A-
İtiraz Konusu Yasa Kuralı
24.11.1994 günlü,
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un Geçici 22.
maddesinin itiraz konusu tümceyi içeren birinci fıkrası şu şekildedir:
“Bu
Kanunun 22 nci maddesinde yapılan değişikliğin
yürürlüğe girdiği tarihten önce diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
nakledilmek üzere Devlet Personel Başkanlığına bildirilenlerden nakil işlemi
tamamlanmış olan personel hakkında 22 nci
maddenin beşinci ve altıncı fıkralarına göre yapılan fark tazminatı ve
şahıslarına bağlı olarak saklı tutulan hakların ödenmesinde, ilgililerin
eski kurumları ile ilişiklerinin kesildiği tarih esas alınır. 1.8.2003 tarihli ve 4971
sayılı Kanunun geçici 2 nci maddesi uyarınca şahsa bağlı hakları 15.8.2003
tarihinden itibaren üç yıl süreyle saklı tutulan personelin şahsa bağlı
hakları 14.8.2006 tarihinde sona erer. 15.8.2003 tarihinden
bu Kanunun 22 nci maddesinde yapılan değişikliğin
yürürlüğe girdiği tarihler arasında nakle tabi tutulan ve şahsa bağlı
haktan yararlanan personelin şahsa bağlı hakları ise atandıkları yeni
kurumlarında göreve başladıkları tarihi izleyen aybaşından geçerli olmak
üzere üç yıl süreyle saklı tutulur ve bu maddenin yürürlüğe girdiği
tarihten önce nakle tabi tutulan personelin şahsa bağlı haklarının
tespitinde ve fark tazminatının ödenmesinde bu fıkra hükümleri hariç 22 nci maddenin bu Kanunla değiştirilen hükümleri aynen
uygulanır.”
B-
Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında,
Anayasa’nın 2. ve 5. maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Haşim
KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket
APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın katılımıyla 5.6.2008 gününde yapılan ilk
inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
V- ESASIN
İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve
ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru
kararında, 399 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin eki (1) sayılı cetvelde belirtilen personele şahsa bağlı hak
kapsamında yapılacak ödemelerin, itiraz konusu kural ile üç yıllık bir
süreyle sınırlandırıldığı, bu düzenleme yürürlüğe girmeden önce ataması
yapılan kişilerin ihtiyaç fazlası personel sayılma ve atama işlemlerine
karşı dava açıp açmama konusunda mevcut düzenlemeleri göz önüne alarak
karar verdikleri, geleceğe ilişkin plânlarını şahsa bağlı hak uygulamasının
süreceğini düşünerek yaptıkları, bu hakkın atandıktan sonra
sınırlandırılmasının Devlete, hukuka ve adalete olan inancı ve güveni
sarstığı, dolayısıyla bu düzenleme ile hukuk güvenliğinin ihlal edildiği
gerekçesiyle itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 2. ve 5. maddelerine
aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.
4046 sayılı
Yasa’nın 22. maddesinde, özelleştirme uygulamaları nedeniyle diğer kamu
kurum ve kuruluşlarına nakledilen personelin parasal hakları özel olarak
düzenlenmiş ve bu kişilere yapılacak parasal hak ödemeleri bakımından,
“şahsa bağlı hak” uygulaması kabul edilmiştir. Buna göre, 399 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname’ye ekli (1) sayılı cetvelde belirtilen kadrolarda görev
yapmakta iken nakle tabi tutulan personelin (bu Kanuna göre anonim şirket
halinde birleştirilen kuruluşlardaki personel dahil)
Devlet Personel Başkanlığına bildirildikleri tarihteki kadrolarına ilişkin
olarak bildirim tarihi itibarıyla almakta oldukları aylık, ek gösterge,
zam, özel hizmet tazminatı, makam tazminatı, temsil tazminatı ve görev
tazminatının bir bütün olarak, göreve başladıkları tarihi izleyen ayın başından
geçerli olmak üzere üç yıl süre ile saklı tutulacaktır.
4046 sayılı
Yasa’nın Geçici 22. maddesi ile de uygulamada birliğin sağlanması amacıyla söz konusu 22. maddenin uygulanmasına yönelik
olarak geçici hükümler getirilmiş ve itiraz konusu kural
olan Geçici 22. maddenin birinci fıkrasının ikinci tümcesi ile bu
maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce nakledilen
personelin şahsa bağlı hakları için öngörülen üç yıllık süre, tarih aralığı
(15.8.2003-14.8.2006) verilmek suretiyle
düzenlenmiştir.
Yasakoyucu
399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (1) sayılı cetvelde belirtilen
kadrolarda görev yapan personele yapılacak ödemeler bakımından “şahsa bağlı
hak” uygulaması yanında “fark tazminatı ödenmesi” uygulamasını da kabul
etmiştir. Buna göre, personelin Devlet Personel
Başkanlığına bildirildiği tarihteki kadrolarına ilişkin olarak bildirim
tarihi itibarıyla almakta oldukları aylık, ek gösterge, ikramiye, her türlü
zam ve tazminatları (ek tazminat ve bankacılık tazminatı dâhil), makam
tazminatı, temsil tazminatı, görev tazminatı, ücret (fazla mesai ücreti
hariç), ek ücret, ek ödeme ve benzeri adlarla yapılan ödemelerin toplam net
tutarının; nakledildiği kurum ve kuruluş tarafından şahsa bağlı hak olarak
ödenen aylık, ek gösterge, zam, özel hizmet tazminatı, makam tazminatı,
temsil tazminatı, görev tazminatı ödemeleri ile şahsa bağlı hak dışında
yapılan ikramiye, ücret, ek ücret, ek ödeme, ek tazminat, teşvik ödemesi,
döner sermaye payı ve benzeri adlarla yapılan her türlü ödemelerin (fazla
mesai ücreti, fiilen yapılan ders karşılığı ödenen ek ders ücreti hariç)
toplam net tutarından fazla olması hâlinde aradaki fark tutarının, herhangi
bir vergi ve kesintiye tâbi tutulmaksızın fark kapanıncaya kadar ayrıca
tazminat olarak ödenmesi gerekmektedir.
“Şahsa bağlı hak”
uygulaması 3 yıllık süre ile sınırlandırılmışken “fark tazminatı ödenmesi”
uygulaması, aradaki farkın kapanmasına kadar uygulanacak bir yöntem olarak
kabul edilmiştir. Şahsa bağlı hak ve fark tazminatı ödenmesi uygulamalarına
belirtilen hallerin gerçekleşmesinden daha önce son verilmesi, ancak
ilgililerin atandıkları kurumdaki kadro unvanı veya pozisyonlarında
isteklerine bağlı olarak herhangi bir değişiklik olması ya da başka
kurumlara geçmeleri koşuluna bağlanmıştır.
Anayasa’nın
2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her
alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren,
Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet
organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı
denetimine açık, Anayasa’nın ve yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı
temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Hukuk devleti
ilkesinin alt ilkelerinden birisini de hukuk güvenliği oluşturmakta ve bu
ilke ile kişilerin hukuki güvenliğinin sağlanması amaçlanmaktadır. Hukuki
güvenlik ilkesi, kazanılmış hakların korunmasını da kapsamakla birlikte
bununla sınırlı olmamakta, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını,
bireylerin tüm işlem ve eylemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin
de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden
kaçınmasını gerekli kılmaktadır.
Hukuk devletinde
yasa koyucunun kazanılmış hakları ihlal etmemek koşuluyla geleceğe yönelik
olarak statü hukukunda değişiklik yapmasına ya da yeni kurallar koymasına,
kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin koşulları belirlemesine engel
bulunmamaktadır.
İtiraz konusu kural
Yasa’nın yayımı tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Her ne kadar atama
işlemi yeni yasa yürürlüğe girmeden önce gerçekleşmişse de yeni yasa
yürürlüğe girdikten sonra elde edilecek parasal haklar bakımından henüz
tahakkuk edip kesinleşmiş kişisel bir alacak söz konusu değildir. Yasa’nın
yürürlüğe girdiği tarihten itibaren şahsa bağlı hak kapsamındaki parasal
haklar üç yıl boyunca ödenmeye devam edecek, üç yılın sonunda ise sona
erecektir. Yasa, yürürlüğe girmesinden önce tahakkuk edip kesinleşmiş ve
ödenmiş bulunan parasal hakları olumsuz yönde etkileyecek bir hüküm
içermemektedir.
İtiraz
konusu kural ile özelleştirme uygulamaları nedeniyle diğer kamu kurumlarına
atanacak personel hakkında öngörülen “şahsa bağlı hak” uygulamasına ilişkin
düzenlemenin, söz konusu personelin maddi anlamda mağdur olmalarının
önlenmesi amacını güttüğü ve yasa koyucunun bu konudaki takdirini
yansıttığı, şahsa bağlı hak uygulamasının sona ermesi durumunda fark
tazminatı uygulamasına geçilmesinin öngörülmesinin de yine aynı amaca
hizmet ettiği anlaşılmaktadır. “Şahsa bağlı hak” uygulaması 3 yıllık
süre ile sınırlanmışken “fark tazminatı ödenmesi” uygulaması, aradaki
farkın kapanmasına kadar uygulanacak bir yöntem olarak kabul edilmiştir.
İlgililerin şahsa
bağlı hakları kapsamında öngörülen parasal haklarının bir süre ile
sınırlandırılması hukuki güvenlik ilkesinin ihlali anlamına
gelmeyeceğinden, itiraz konusu kural Anayasa’nın 2. maddesine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kural’ın
Anayasa’nın 5. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.
VI- SONUÇ
24.11.1994
günlü, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’a, 3.7.2005
günlü, 5398 sayılı Yasa’nın 29. maddesiyle eklenen Geçici Madde
22’nin birinci fıkrasının “ 1.8.2003 tarihli ve 4971 sayılı Kanunun geçici
2 nci maddesi uyarınca şahsa bağlı hakları
15.8.2003 tarihinden itibaren üç yıl süreyle saklı tutulan personelin şahsa
bağlı hakları 14.8.2006 tarihinde sona erer.” biçimindeki ikinci tümcesinin
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, 24.6.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Şevket APALAK
|
Üye
Serruh KALELİ
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Alparslan ALTAN
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
|