Anayasa Mahkemesi
Başkanlığından:
Esas Sayısı :
2009/33
Karar Sayısı : 2010/78
Karar Günü : 3.6.2010
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 11. Dairesi
İTİRAZIN KONUSU : 8.6.1949 günlü, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Emekli Sandığı Kanunu’na 13.11.1981 günlü, 2559 sayılı Yasa’nın 4.
maddesiyle eklenen Ek Geçici Madde 16’nın, Anayasa’nın 2.,
7., 12., 13., 49. ve 128. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I-
OLAY
Resen
emeklilik kararının kaldırılması, bu sebeple emeklilikte geçirilen sürenin
fiili hizmete ve emekliliğe sayılması, anılan süredeki maaş ve özlük
hakları farklarının güncel değeri üzerinden yasal faizi ile birlikte tazmin
edilmesi istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı
olduğu savını ciddi bulan Danıştay 11. Dairesi, iptali için
başvurmuştur.
II- İTİRAZIN
GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Merkez Valisi olarak görev yapmış olan davacı Güngör
Aydın tarafından, 29.1.1982 tarih ve 8/4226 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
ile resen emekliye sevk edilmesine ilişkin işlemin iptali ve yeniden merkez
valisi olarak atandığı tarihe kadar, emekli statüsünde geçirdiği 8 yıl 3 ay
22 günlük sürenin fiili hizmetine eklenerek emeklilik yönünden
değerlendirilmesi ve emekli maaşı ile merkez valisi maaşı arasındaki maaş
ve özlük hakları farkının bugünkü değeri üzerinden yasal faiziyle birlikte
ödenmesi için davalı idarelere yaptığı başvuruların reddine ilişkin
işlemlerin iptali ve resen emekliye sevk edilmesine dayanak olan 2559
sayılı Yasanın Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için Anayasa
Mahkemesine başvurulması istemiyle Başbakanlık ve İçişleri Bakanlığına
karşı açılan davaya ait dosya incelenerek gereği görüşüldü:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 12. maddesinin 1.
fıkrasında, herkesin, kişiliğine bağlı, dokunulmaz, devredilmez,
vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahip olduğu; 13. maddesinde, temel
hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili
maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla
sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük
ilkesine aykırı olamayacağı; 49. maddesinde ise, çalışmanın, herkesin hakkı
ve ödevi olduğu, devletin, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek,
çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak,
çalışmayı desteklemek, işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam
yaratmak ve çalışma barışını sağlamak için gerekli tedbirleri alacağı
hükümleri yer almaktadır.
Bu
hükümler birlikte değerlendirildiğinde, kamu kesiminde çalışanlar da dahil olmak üzere tüm çalışanların yaşam seviyesini
yükseltmek, çalışanları korumak ve çalışmayı desteklemekle yükümlü olan
devletin öncelikle, gereken yeterlilik ve özellikleri taşımaları nedeniyle
fiilen çalışan kişilerin mevcut işlerini kaybetmemeleri için gerekli olan
önlemleri almakla yükümlü olduğu anlaşılmakta olup, fiilen çalışan ve
yaptıkları iş için gerekli olan niteliklere ve yeterliliğe sahip olan
kişilerin, haklı bir nedene dayanmayan çeşitli gerekçelerle çıkarılan
yasalarla işlerine son verilmesinin, çalışma hakkının özüne dokunmak
anlamına geleceği sonucuna varılmaktadır.
14.11.1981 tarih ve 17514 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak
yürürlüğe giren, 2559 sayılı 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun
Üçüncü Maddesi ile Onbeşinci Maddesinin (h)
Fıkrasının Değiştirilmesine ve Otuzdokuzuncu
Maddesine (j) Fıkrası ve Bu Kanuna Geçici ve Ek Geçici Maddeler Eklenmesine
Dair Kanunun 4. maddesinde, “5434 sayılı TC Emekli Sandığı Kanununa
aşağıdaki ek geçici maddeler eklenmiştir:
EK
GEÇİCİ MADDE 1.-Yirmi fiili hizmet yılını veya ellibeş
yaş ve on fiili hizmet yılını dolduran iştirakçilerden, 31 Aralık 1981
tarihine kadar emekliliklerini isteyen ve bu madde hükümlerine göre emekli
edilmeleri kurumlarınca kabul edilenlere değişik 41 inci madde uyarınca
aylık bağlanır ve emekli ikramiyeleri % 25 fazlası ile ödenir.
EK
GEÇİCİ MADDE 2.- Ek geçici 1. maddede yazılı durumda bulunan
iştirakçilerden anılan maddede belirtilen süre içinde emekliliklerini
istememiş olanlar 31 Ocak 1982 tarihine kadar, atanmaları Bakanlar Kurulu
Kararı ile yapılmış olanlar atanmalarındaki usule göre, diğerleri müşterek
kararla resen emekliye sevkedilebilirler.
Herhangi
bir Bakanlığa bağlı olmayan Kuruluşlardaki iştirakçiler hakkında da yetkili
organların teklifi, Maliye Bakanının önerisi üzerine müşterek kararla
yukarıdaki fıkra hükümleri uygulanır.
Bunlara
değişik 41 inci madde hükümlerine göre aylık bağlanmakla beraber emekli
ikramiyeleri %15 fazlasıyla ödenir.” kurallarına yer verilmiştir.
(Davacının resen emekliye sevkine dayanak oluşturan Ek Geçici 2. madde,
5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunun Ek Geçici 16.
maddesi olarak Kanun metnine dahil edilmiştir.)
Bu
hükümler ile idareye verilen takdir yetkisi uyarınca, dava konusu edilen
29.1.1982 tarih ve 8/4226 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile,
aralarında davacının da bulunduğu 33 merkez valisi, herhangi bir gerekçe
göstermeksizin resen emekli edilmiş; daha sonra, 17.5.1990 tarih ve 90/467
sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile resen emekli edilenlerin bir kısmı ve
davacı açıktan merkez valisi kadrolarına atanmışlardır.
Davacının
ve yukarıda belirtilen diğer merkez valilerinin, resen emekliye sevk
edilmelerine ilişkin Bakanlar Kurulu Kararında herhangi bir gerekçe
gösterilmemesi ve daha sonra yeniden merkez valisi olarak atanmaları, bu
kişilerin yürüttükleri görevin gerektirdiği niteliklere ve yeterliliğe
sahip olmalarına karşın, o dönemin koşullarının sonucu olarak emekliye sevk
edildiklerini göstermektedir. Bu durumun, mülki idare amirleri sınıfında
uzun süre kamu hizmeti yapmış olan ve daha sonra da tecrübelerinden kamu
hizmetlerinde yararlanılabilecek ilgili kişilerin çalışma haklarını ihlal
ettiği açıktır.
Buna
göre, bakılan uyuşmazlıkta uygulanacak kural niteliğinde bulunan ve
idareye, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından herhangi bir haklı
nedene dayanmaksızın ilgilileri resen emekliye sevk etme konusunda yetki veren ve davacının da
resen emekliye sevk edilmesine dayanak oluşturan, 2559 sayılı 5434 sayılı
T.C. Emekli Sandığı Kanununun Üçüncü Maddesi ile Onbeşinci
Maddesinin (h) Fıkrasının Değiştirilmesine ve Otuzdokuzuncu
Maddesine (j) Fıkrası ve Bu Kanuna Geçici ve Ek Geçici Maddeler Eklenmesine
Dair Kanunun 4. maddesi ile 5434 sayılı Kanuna eklenen Ek Geçici 16.
maddenin Anayasanın 12., 13. ve 49. maddelerine
aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Diğer
yandan, Anayasa’nın 2. maddesinde hukuk Devleti ilkesi vurgulanırken, 7.
maddesinde yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nde olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği hükümleri yer almıştır.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve
işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygı gösteren, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup
bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan,
hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün
kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan, yasaların
üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasa’nın
bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Anayasa’nın
128. maddesinin ikinci fıkrasına göre ise, memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla
düzenlenmesi gerekmektedir. Anayasa Mahkemesinin 3.4.2007 gün ve E:2005/52,
K:2007/35 sayılı kararında da belirtildiği gibi, Anayasa’nın 2. maddesinde
belirtilen hukuk devleti ilkesine göre bu düzenlemelerin açık, öngörülebilir
ve sınırlarının belirli olması zorunludur. Temel kuralları koymadan,
ölçüsünü belirlemeden ve sınırı çizmeden idareye düzenleme yetkisi veren
bir yasa kuralı, Anayasa’nın 2. maddesinde öngörülen hukuk devleti ilkesine
olduğu gibi yasama yetkisinin devredilmezliğini öngören 7. maddesine de
aykırılık oluşturacaktır.
Emekli
Sandığı iştirakçilerinin zorunlu yaş haddinin, genel olarak, 65 yaşın
doldurulduğu tarih olarak belirlenmiş olmasına karşın, 2559 sayılı Kanunun
4. maddesiyle 5434 sayılı Kanuna eklenen Ek Geçici 16. madde ile bazı kamu
görevlilerinin yaş haddinden çok önce resen emekliye sevk edilebilmeleri
öngörülmektedir. Yasa kuralında, resen emekliye sevk konusunda herhangi bir
ölçüt belirlenmemiş ve yasa kuralının uygulaması tamamen idarenin takdirine
bırakılmıştır.
Yasa
ile ölçütleri ve uygulama esasları belirlenmeden, çerçevesi çizilmeden
resen emekliye sevk konusunda idareye sınırsız yetki verilmesi yasa ile
düzenleme anlamına gelmemektedir ve bu şekilde, bir düzenleme yoluna
gidilmeden idareye sınırsız takdir yetkisinin bırakılması yasama yetkisinin
devri niteliği taşımaktadır. Bu durum hukuk devleti ilkesine de aykırılık
oluşturacağından, 2559 sayılı Kanunun 4. maddesi ile 5434 sayılı Kanuna
eklenen Ek Geçici 16. maddenin Anayasanın yukarıda yer verilen 2., 7. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Açıklanan
nedenlerle ve 2949 sayılı Kanunun 28. maddesi gereğince, 14.11.1981 tarih
ve 17514 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren, 2559 sayılı
5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun Üçüncü Maddesi ile Onbeşinci Maddesinin (h) Fıkrasının Değiştirilmesine ve
Otuzdokuzuncu Maddesine (j) Fıkrası ve Bu Kanuna
Geçici ve Ek Geçici Maddeler Eklenmesine Dair Kanunun 4. maddesi ile 5434
sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununa eklenen Ek Geçici 16.
maddenin Anayasanın 2., 7., 12., 13., 49. ve 128.
maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle iptali için Anayasa
Mahkemesine başvurulmasına,
dosyada bulunan belgelerin onaylı
bir örneğinin Anayasa
Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine
23.1.2009 gününde oybirliği ile karar verildi.”
III- YASA
METİNLERİ
A- İtiraz Konusu
Yasa Kuralı
8.6.1949 günlü, 5434 sayılı Türkiye
Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na, 13.11.1981 günlü, 2559 sayılı Yasa’nın
4. maddesiyle eklenen ek geçici 16. maddesi şöyledir:
“Ek geçici 1 nci
maddede yazılı durumda bulunan iştirakçilerden anılan maddede belirtilen
süre içerisinde emekliliklerini istememiş olanlar 31 Ocak 1982 tarihine
kadar; atanmaları Bakanlar Kurulu Kararı ile yapılmış olanlar atanmalarındaki
usule göre, diğerleri müşterek kararla resen emekliye sevkedilebilirler.
Herhangi bir Bakanlığa bağlı olmayan
Kuruluşlardaki iştirakçiler hakkında da yetkili organlarının teklifi,
Maliye Bakanının önerisi üzerine müşterek kararla yukarıdaki fıkra hükümleri
uygulanır.
Bunlara değişik 41 nci madde hükümlerine göre aylık bağlanmakla beraber
emekli ikramiyeleri % 15 fazlasıyla ödenir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Mahkeme, başvuru
kararında Anayasa’nın 2., 7., 12., 13., 49. ve 128. maddelerine
dayanmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit
ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın
katılımlarıyla 7.5.2009 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar
verilmiştir.
V- ESASIN
İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve
ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan
Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup
incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve
Kapsamı
İtiraz konusu kural
kapsamına girenlerin belirlenmesinde, 2559 sayılı Yasa’nın 4. maddesiyle
5434 sayılı Yasa’ya eklenen ek geçici 15. ve ek geçici 18. maddelerin
gözetilmesi gerekmektedir.
5434 sayılı Yasa’nın
ek geçici 15. maddesinde, yirmi fiili hizmet yılını veya ellibeş yaş ve on fiili hizmet yılını dolduran
iştirakçilerden, 31 Aralık 1981 tarihine kadar emekliliklerini isteyen ve
bu madde hükümlerine göre emekli edilmeleri kurumlarınca kabul edilenlere
aylık bağlanması ve emekli ikramiyelerinin % 25 fazlası ile ödenmesi
öngörülmüştür.
5434 sayılı Yasa’nın
ek geçici 18. maddesinde ise Anayasa Mahkemesi üye ve yedek üyeleri ile raportörleri, hâkimlik ve savcılık mesleklerinde veya bu
mesleklerden sayılan görevlerde bulunanlar, Danıştay ve Sayıştay meslek
mensupları ve Sayıştay savcı ve yardımcıları, tıp doktorları,
üniversitelerin, İktisadi ve Ticari İlimler Akademilerinin, Devlet
Mühendislik ve Mimarlık Akademilerinin, Devlet Güzel Sanatlar
Akademilerinin, Türkiye ve Orta – Doğu Amme İdaresi Enstitüsünün öğretim
üye ve yardımcıları ile subay, astsubay, uzman çavuş ve uzman jandarmalar
hakkında itiraz konusu kuralın uygulanmayacağı belirtilmiştir.
İtiraz
konusu 5434 sayılı Yasa’nın ek geçici 16. maddesiyle, ek geçici 15. maddede
yazılı durumda bulunan iştirakçilerden 31 Aralık 1981 tarihine kadar
emekliliklerini istememiş olanların, 1 Ocak 1982 ilâ 31 Ocak 1982 tarihleri
arasında atanmaları Bakanlar Kurulu Kararı ile yapılmış olanların
atanmalarındaki usule göre, diğerlerinin ise müşterek kararla resen
emekliye sevkedilebilmeleri, emekli aylığı
bağlanmakla beraber emekli ikramiyelerinin de % 15 fazlasıyla ödenmesi
öngörülmüştür.
B-
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında
itiraz konusu kuralla idareye bir kısım kamu görevlilerini resen emekliye
sevk etme yetkisi verildiği, bu yetkinin ölçütlerinin ve uygulama
esaslarının yasa ile belirlenmediği, uygulamanın tamamen idarenin takdirine
bırakıldığı, kural gereğince otuzüç merkez
valisinin herhangi bir gerekçe gösterilmeden resen emekliye sevk edildikleri,
bunlardan bir kısmının daha sonra açıktan atama suretiyle merkez valisi
kadrolarına atandıkları, Devletin kamuda olanlar dahil olmak üzere tüm
çalışanların yaşam seviyelerini yükseltmek, çalışanları korumak ve
çalışmayı desteklemekle yükümlü olduğu, haklı nedene dayanmayan
gerekçelerle yasa kuralıyla işe son vermenin çalışma hakkının özüne
dokunduğu, bu nedenlerle kuralın Anayasa’nın 2.,
7., 12., 13., 49. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın
2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun,
insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren her
alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya
aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen
kılan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı
denetimine açık olan, yasaların üstünde yasakoyucunun
da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasa’nın bulunduğu bilincinde
olan devlettir.
Anayasa’nın 7.
maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”, 128. maddesinde ise “Devletin, kamu
iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve
sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük
işleri kanunla düzenlenir…” denilmektedir.
5434 sayılı Yasa’nın
40. maddesinde Emekli Sandığı iştirakçilerinin zorunlu yaş haddi, istisna
tutulanlarda 60, diğerlerinde 65 yaşın doldurulduğu tarih olarak
belirlenmiş olduğu halde itiraz konusu kuralla, yirmi fiili hizmet yılını
veya ellibeş yaş ve on fiili hizmet yılını
dolduran iştirakçileri, sınırlı süreli de olsa idarenin resen emekliye sevk
edebilmesi düzenlenmiş, bu koşullara sahip olanlar arasından resen emekliye
sevk edilecek kişilerin belirlenmesinde herhangi bir ölçüt getirilmeyerek inisiyatif tamamen idareye verilmiştir.
Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti ilkesine göre düzenlemelerin açık,
öngörülebilir ve sınırlarının belirli olması, keyfiliğe neden olabilecek
uygulamalara yol açmaması gerektiğinden, resen emekliye sevk edilecek
kişilerin belirlenmesinde yetkiyi tamamen idareye bırakan kuralın hukuk
devleti ilkesiyle bağdaşmadığı açıktır. Ayrıca, yasa ile esasları
belirlenmeden, çerçevesi çizilmeden idareye yetki verilmesi yasa ile düzenleme
anlamına da gelmez.
Açıklanan
nedenlerle itiraz konusu kural, Anayasa’nın 2., 7.
ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
İtiraz konusu
kuralın, Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine
aykırı görülerek iptaline karar verilmiş olduğundan ayrıca Anayasa’nın 12.,
13. ve 49. maddeleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
VI- SONUÇ
8.6.1949
günlü, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na 13.11.1981
günlü, 2559 sayılı Yasa’nın 4. maddesiyle eklenen Ek Geçici Madde 16’nın
Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 3.6.2010 gününde OYBİRLİĞİYLE karar
verildi.
Başkan
Haşim
KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Fulya
KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet
AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet
ERTEN
|
Üye
Serdar
ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Şevket
APALAK
|
Üye
Serruh
KALELİ
|
Üye
Zehra
Ayla PERKTAŞ
|
Üye
Engin
YILDIRIM
|
Üye
Nuri
NECİPOĞLU
|
|