Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2005/19
Karar Sayısı : 2009/85
Karar Günü : 18.6.2009
İPTAL
DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Ali TOPUZ, Haluk KOÇ
ve 112 milletvekili
İPTAL
DAVASININ KONUSU : 13.1.2005 günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun’un
1-
6. maddesi ile 9.5.1985 günlü, 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü
Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’a eklenen;
a- Ek Madde 1’in,
b- Ek Madde 2’nin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının
birinci tümcesinin,
2-
Geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrasının,
3-
Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan
“ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresiyle, ikinci fıkrasının birinci tümcesinin,
4-
Geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının,
5-
Geçici 6 ıncı maddesinin ikinci fıkrasının,
6-
Geçici 7 inci maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin,
Anayasa’nın
2., 6., 7., 8., 10., 11., 44., 45., 87., 126.,
127., 128., 161., 162. ve 163. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve
yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
I- İPTAL VE
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemlerini
içeren dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
“III. GEREKÇE
1) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun 6 ncı Maddesi ile 3202
Sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 1”
in Anayasaya Aykırılığı
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün
kaldırılması öngören ve iptali istenen 5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1
hükmü, kamu yararına dayanmayan bir düzenlemedir.
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü; 1984
yılında, kamu kurum ve kuruluşlarına yönelik yeniden düzenleme çalışmaları
kapsamında, “kamu yönetiminde etkinliğin arttırılması ve kırsal alana
hizmetlerin bir bütün olarak götürülmesi” gerekçesiyle, Topraksu,
Yol Su Elektrik (YSE) ve Toprak İskan Genel
Müdürlükleri’nin 09.05.1985 tarihli 3202 sayılı Kanun ile birleştirilmesi
sonucu kurulmuştur.
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü:
* Köy ve bunlara bağlı yerleşim
birimlerinin yollarını yapmak,
* Bu yerleşim birimlerini yeterli ve
sağlıklı içme suyuna kavuşturmak,
* Toprak ve su kaynaklarını geliştirmek
ve yararlı hale getirmek, bu amaçla çiftçilere kredi vermek, teknik yardım
projeleri hazırlamak,
* Köy içi sosyal tesisleri yapmak,
evini yapan vatandaşa konut kredisi vermek,
* Yurtdışından ülkemize göç eden
soydaşlarımıza iskan sağlamak,
* Sulama ve hayvan içme suyu temini
amacıyla gölet, bent, kanal gibi tesisler yapmak ve toprak muhafaza
tedbirleri vermek,
* Arazi toplulaştırma, tarla içi
geliştirme hizmetleri ve çeşitli drenaj tesisleri yapmak,
* Toprak ve su kaynaklarının geliştirmesi
ile ilgili araştırma çalışmaları yapmak,
şeklinde özetlenebilecek ve ülkemiz açısından
çok önemli olan hizmetleri yerine getirmektedir.
YSE Genel Müdürlüğü’nün kurulduğu 1965
yılında ülkemizdeki 36.500 köyden sadece 17.000 köyün yolu mevcut ve toplam
yol ağı 32.000 km
iken günümüzde yolu olmayan köy kalmamıştır ve toplam yol ağı da 294.000 km ye
çıkmıştır. (Türkiye’de şehirlerarası hizmet veren TCK yol ağının 60.000 km olduğu göz
önüne alınırsa yapılan işin önemi daha iyi anlaşılacaktır.)
Kış aylarında yürütülen “kar mücadele
çalışmaları” ile köy yolları sürekli ulaşıma açık tutulmaktadır. Bu,
özellikle 8 Yıllık Kesintisiz Temel Eğitim kapsamında yürütülen “Taşımalı
Eğitim” in etkinliği bakımından büyük önem taşımaktadır.
1965 yılında toplam 65.277 ünitenin
18.183 adedinde yeterli ve sağlıklı içme suyunun olmasına karşın, 2001
yılında 76.417 yerleşim ünitesinin 66.295 adedine içme suyu götürülmüş ve
bu ünitelerin % 52’si de şebekeli sistem içme suyuna kavuşturulmuştur.
Beş Yıllık Kalkınma Planları’nda
belirtildiği gibi ülkemizde sulamaya açılabilir 8,5 milyon hektar alanın
2,9 milyon hektarı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü görev sahası içerisinde
yer almakta olup, bunun 1 milyon 247 bin hektarlık kısmı (% 43) sulamaya
açılmıştır.
Ayrıca, 963.234 hektar
alanda tarla içi geliştirme hizmetleri, 328.182 hektar
alanda drenaj ve toprak ıslahı, 365.055 hektar
alanda toprak muhafaza çalışmaları, 290.935 hektar
alanda arazi toplulaştırma çalışmaları gerçekleştirilmiştir. 2.498 adet
hayvan içme suyu göleti yapılmıştır.
Ülke arazi varlığı ile ilgili
çalışmalar yapılarak arazi sınıfları, toprak özellikleri ve kullanma
durumunu gösteren 1/25.000 ölçekli toprak haritaları ve İl Arazi Varlığı
kitapları yayımlanmıştır. Bu konuda dünyadaki gelişmelere paralel olarak
standart belirleme, geliştirme ve güncelleme çalışmaları sürdürülmektedir.
Genel Müdürlük bünyesinde bulunan
Araştırma Enstitüleri’nde yapılan çalışmalar sonucunda “toprak ve su
kaynakları yönetimi” konusunda 1493 araştırma projesi yürütülmüştür.
9.832 adet iskan
konutu yapılmış, 8.964 adet sosyal ve ekonomik tesis hizmete açılmış, konut
kredisi verilmek suretiyle10.490 iskan konutu yaptırılmıştır. 1923 yılından
günümüze kadar dış ülkelerden gelen 441.324 aile ülkenin çeşitli yerlerine iskan edilmiştir.
Tüm bu hizmetleri gerçekleştiren Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün en çok eleştirildiği konulardan bir devlet
bütçesinden aldığı paydır. Halbuki, bu hizmetleri
vermeye çalışan Köy Hizmetleri’nin bütçe içerisindeki payı, son on yılda
önemli ölçüde azaltılmıştır. 1990 yılında bu pay % 3,06 iken, 2001 yılında
% 1,62 ye düşürülmüştür. Bu azalmaya karşın Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğü’nün kırsal kesimde yaşayan ülke nüfusunun % 35’lik bölümüne
birçok hizmeti götürmeye çalıştığı düşünüldüğünde, bu bütçenin son derece
yetersiz olduğu görülecektir.
Bu yetersiz imkanlarla
son derece önemli hizmetleri verimli bir biçimde gerçekleştiren Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün kaldırılması kamunun yararına bir işlem
olarak nitelendirilemez.
5286 sayılı Kanunun diğer hükümlerine
bakıldığında kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün taşra
teşkilatının bölge müdürlüklerince yürütülen hizmetlerin bölge müdürlüğü
kapsamına giren illerin il özel idarelerine; iskan
konularına ilişkin hizmetlerin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na
bırakıldığı; 2510 sayılı Kanunun ek 34 üncü maddesi ile 3835 sayılı Kanunda
yer alan görev ve yetkilerin ise ilgili kurumlar tarafından yürütülmesine
devam edileceği anlaşılmaktadır. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün yerine
getirdiği hizmetlerin büyük kısmının “yerel” nitelikte olmadığı; özellikle
toprak, su ve yol konusundaki görev ve hizmetlerinin ancak ulusal bazda ve ölçekte yönetilebilecek ve yürütülebilecek bir
özellik taşıması; yapılan bu düzenlemenin kamu yararına sonuç vermeyeceğini
kanıtlamaktadır.
Yasama erkinin kamu yararı amacına
yönelik olmayan bir biçimde kullanılması ise Anayasaya aykırıdır.
Anayasa Mahkemesinin 20.11.1990 gün ve
E.1990/13, K.1990/30 sayılı Kararında aynen şöyle denilmiştir:
“Yasaların kamu yararına dayanması gereği,
kuşkusuz hukuk devletinin önde gelen koşullarından birisini
oluşturmaktadır. Bu konuda Anayasa Mahkemesinin yerleşmiş anlayışını
yansıtan kararlarında belirtildiği gibi;
Anayasanın 2 nci
maddesinde tanımlandığı üzere Devletimiz bir hukuk devletidir. Hukuk
devleti ilkesinin öğeleri arasında yasaların kamu yararına dayanması ilkesi
vardır. Bu ilkenin anlamı kamu yararı düşüncesi olmaksızın başka deyimle
yalnızca özel çıkarlar veya yalnızca belli kişilerin yararına olarak
herhangi bir yasa kuralının konulamayacağıdır. Buna göre kamu yararı
amacına yönelik bulunmayan bir yasa kuralı Anayasanın 2 nci
maddesine aykırı nitelikte olur ve dava açıldığında iptali gerekir.
Çıkarıldığı zaman kamu yararına dayanan kuralın, koşulların değişmesi
sonucunda kamu yararını karşılayamaz duruma geldiğinde dahi iptali gerekir.
Buna göre yasaların, amaç öğesindeki
sakatlık başlı başına bir Anayasaya aykırılık nedeni oluşturabilecektir.”
İptali istenen hüküm de kamu yararı amacına
yönelik olmadığı için Anayasanın 2 nci maddesinde
ifade edilen hukuk devleti ilkesine aykırıdır.
Diğer yandan Anayasanın herhangi bir
hükmüne aykırı bir düzenlemenin hukuk devleti ilkesinin yanı sıra,
Anayasanın 11 inci maddesinde ifade edilmiş olan Anayasanın üstünlüğü ve
bağlayıcılığı ilkesiyle bağdaşması da beklenemez.
Bu nedenlerle, 5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1,
Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı
olup, iptali gerekmektedir.
2) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun 6 ncı Maddesi ile 3202
Sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2”
nin Birinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı
İptali istenen Ek Madde 2’nin birinci
fıkrası hükmü ile; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünce yapılan hizmetler
yerel yönetimlere İstanbul ve Kocaeli illeri dışında il özel idarelerine,
İstanbul ve Kocaeli illerinde ise il sınırları dahilinde
yapılmak üzere büyükşehir belediyelerine
devredilmektedir.
Toprak ve su politikalarının ulusal
ölçekli işler olduğu, yerel yönetimlerin mahalli müşterek nitelikteki
hizmetler arasında değerlendirilemeyeceği açıktır. Nitekim Anayasanın 44
üncü ve 45 inci maddelerinde bu işler devlete görev olarak verilmiştir.
Anayasanın 44 üncü maddesinin gerekçesinde,
“Toprak mülkiyeti ile endüstri toplumu
aşamasına geçme gayretlere içinde bulunan ülkemizde Devletin toprak
mülkiyetine ilişkin ödevleri Anayasada açıkça gösterilmelidir. Maddede bu
yapılmıştır.
Devlet, birinci planda toprak unsurunun
muhafazasını, verimlenmesini sağlayacak, hemen
arkasından toprak – insan ilişkisini düzenleyecektir”
denilmiştir. Anayasanın 45 inci maddesiyle de,
tarım arazilerinin yine endüstri ve şehirleşme sebebiyle yok edilmesinin
önlenmesi görevi devlete verilmiştir.
İptali istenen söz konusu hükmün,
Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddeleriyle devlete yüklenen görevleri yerel
yönetimlere devrederek toprak ve su kaynaklarımızı devletin koruması
dışında bırakıp, tarımsal ve kırsal alt yapının geliştirilmesi gereği ile
bağdaşmayan bir düzenleme getirdiği ve dolayısı ile kamu yararı amacına
yönelik olmadığı açıktır. Bu nedenle, hukuk devleti ilkesine ters
düşmektedir. Çünkü, hukuk devleti ilkesi, <<yasaların kamu yararına
dayanması>> gereğini de içermektedir.
Söz konusu hüküm merkezi idareye
yüklenen görevleri yerel yönetimlere devrettiği için Anayasanın 44 üncü ve
45 inci maddelerine de aykırıdır.
Diğer taraftan, Anayasanın 127 nci
maddesinin beşinci fıkrasında “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde,
mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi,
kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve
mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen
esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” denilmek
suretiyle merkezi yönetimin yetkileri ayrıntıya varan bir titizlikle
düzenlenirken merkezi yönetimin görev ve hizmetleri şunlardır şeklinde hiç
bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Anayasanın 126 ncı maddesinde
merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütler “coğrafya durumu,
ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri” olarak sayılmıştır.
Maddede, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan
bir düzenleme yapılmamıştır.
Buna karşın, Anayasanın 127 nci
maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem “coğrafya” hem de “konu”
yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel yönetimler, ancak yöresel
olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin
karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.
İptali istenen hüküm ise, Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün merkezi idare bağlamında ve ülke ölçeğinde yerine getirdiği,
ortak yerel gereksinimleri karşılamak olarak adlandıramayacağımız görev ve
hizmetleri yerel yönetimlere devrederek Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine aykırı bir düzenleme yapmıştır.
Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına
aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de
aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve
E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa.24, shf. 225).
Bu nedenle, 5286 sayılı
Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna
Eklenen “Ek Madde 2”
nin birinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı
ve 127 nci maddelerine aykırı olup, iptali
gerekmektedir.
3) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun 6 ncı Maddesi ile 3202
Sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2”
nin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin
Anayasaya Aykırılığı
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü taşra
teşkilatı; köy hizmetlerinin özelliğinin bir gereği olarak bölge
seviyesinde kurulacak bölge müdürlükleri ile müdürlüklerden teşekkül eder
(3202 s. Kanun m.26). Bölge müdürlükleri; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne
verilen görevlerden, bölgelerindeki iş ve işlemleri yürütürler (3202 s.
Kanun m. 32/2). Ek Madde 2”
nin ikinci fıkrasının birinci cümlesi hükmü ile, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü taşra teşkilâtının
bölge müdürlüklerince yürütülen hizmetlerin, bölge müdürlüğü kapsamına
giren illerin il özel idarelerince yürütülmesi öngörülmüştür.
Toprak ve su politikaları ulusal
ölçekli işler olup, yerel yönetimlerin mahalli müşterek nitelikteki hizmetler
arasında değerlendirilemeyeceğinden bu işlerin görülmesi, Anayasanın 44
üncü ve 45 inci maddelerinde devlete, bir başka deyişle merkezi idareye
görev olarak verilmiştir. İptali istenen hüküm, merkezi idareye yüklenen bu
tür görevleri yerel yönetimlere devrettiği için Anayasanın 44 üncü ve 45
inci maddelerine açıkça aykırıdır.
Öte yandan, merkezi idareye yüklenen
görevleri yerel yönetimlere devrederek toprak ve su kaynaklarımızı devletin
koruması dışında bırakıp, tarımsal ve kırsal alt yapının geliştirilmesi
gereği ile bağdaşmayan bir düzenleme getirdiği için, söz konusu hüküm kamu
yararı amacına da yönelik değildir. Bu nedenle bu hüküm hukuk devleti
ilkesine de ters düşmektedir. Çünkü, hukuk devleti
ilkesi, <<yasaların kamu yararına dayanması>> gereğini de içermektedir.
Anayasanın 127 nci
maddesinin beşinci fıkrasında “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde,
mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi,
kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve
mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen
esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” denilmek
suretiyle merkezi yönetimin yetkileri ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlenirken
merkezi yönetimin görev ve hizmetleri şunlardır şeklinde hiç bir
düzenlemeye yer verilmemiştir.
Anayasanın 126 ncı
maddesinde merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütler “coğrafya
durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri” olarak
sayılmıştır. Maddede, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da
sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır.
Buna karşın, Anayasanın 127 nci
maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem “coğrafya” hem de “konu”
yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel yönetimler, ancak yöresel
olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin
karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.
İptali istenen hüküm ise Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün merkezi idare bağlamında ve ülke ölçeğinde yerine getirdiği,
ortak yerel gereksinimleri karşılamak olarak adlandıramayacağımız görev ve
hizmetleri yerel yönetimlere devrederek Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine aykırı bir düzenleme yapmıştır.
Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına
aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de
aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve
E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa.24, shf. 225).
Bu nedenle, 5286 sayılı
Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna
Eklenen “Ek Madde 2”
nin ikinci fıkrasının birinci cümlesi Anayasanın
2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı ve 127 nci maddelerine
aykırı olup, iptali gerekmektedir.
4) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 1 inci Maddesinin İkinci Fıkrasının
Anayasaya Aykırılığı
5286 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin iptali
istenen ikinci fıkrası hükmü ile; yürütme organına
– Bakanlar Kuruluna Anayasaya aykırı olarak genel, sınırsız, esasları ve
çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisi
verilmiştir. Bakanlar Kuruluna verilen yetki, esasları yasa ile
belirlenmediği için asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır.
Halbuki
Anayasaya göre, Anayasanın gösterdiği ayrık haller dışında, yürütmenin asli
düzenleme yetkisi yoktur; yürütme Anayasaya ve kanunlara uygun olarak
kullanılacak ve yerine getirilecek bir yetki ve görevdir. Anayasanın 8 inci
maddesinde ifade edilmiş olan bu ilke, yürütmenin ancak kanun ile asli
olarak düzenlenmiş bir alanda düzenleme yetkisi kullanabileceğini açıkça
ortaya koymaktadır. Anayasanın 7 nci maddesine
göre ise, asli düzenleme yetkisi, TBMM’nindir ve devredilemez.
5286 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin iptali
istenen ikinci fıkrası, yukarıda belirtildiği üzere, yürütmenin kanuniliği
ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı
tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme
yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci
maddesine; böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine aykırıdır.
Anayasaya aykırı bir hükmün hukuk devleti,
Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısıyla Anayasanın 2
ve 11 inci maddeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286
sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup iptali
gerekmektedir.
5) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının
İkinci Cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde” İbaresinin Anayasaya
Aykırılığı
5286 sayılı Kanunun Geçici 4 üncü
maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde; birinci cümlede belirtilen
kamu görevlilerinin, devredilen Kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar
eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile
diğer malî haklarını (üretimi teşvik primi hariç) aynen almaya devam
edecekleri ve devredildikleri kurumda ihtiyaç duyulan işlerde
görevlendirilebilecekleri hükme bağlanmıştır.
Yapılan yasal düzenleme ile, bir kurumdaki görevleri sona erdirilen kamu
görevlilerinin devredilen kurumda yeni kadrolarına atanıncaya kadar
“ihtiyaç duyulan işlerde” değil “durumlarına uygun” işlerde görevlendirilmeleri
hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Çünkü, Kamu
görevlilerinin bulundukları kadrolar ve sahip oldukları unvanlar, onların
görev ve yetkilerini de belirleyen önemli bir ögedir.
Bu öge, aynı zamanda onlar için kazanılmış hak
oluşturur. Kadro ve unvanlarına, diğer bir anlatımla durumlarına uygun
olmadığı halde, sırf ihtiyaç duyulduğu için çalıştırılmaları kazanılmış
hakların korunması ilkesiyle bağdaştırılamaz.
Yasa ile yapılan düzenlemelerde, Anayasanın kanun
önünde eşitlik ilkesine, hukuk devleti ilkesine uygun hareket edilmesi ve
ilgililerin kazanılmış haklarına dokunulmaması gerekir. Kazanılmış hakların
korunması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Hukuk devletinde bütün devlet
faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması önemli ve temel bir ilkedir.
Kazanılmış haklar, hukuk devleti kavramının temelini oluşturan en önemli
unsurdur. Kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı nitelikte sonuçlara yol açan
uygulamalar, Anayasanın 2 nci maddesinde
açıklanan “Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir.” hükmüne
aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal kararlılığı ve hukuksal güvenceyi
ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına neden olur ve kabul edilemez.
Diğer taraftan, bir yasa kuralının
Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden
Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa
Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf.
225).
Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih
ve 5286 Kanunun Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci
cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde” İbaresi Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.
6) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 4 üncü Maddesinin İkinci Fıkrasının
Birinci Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı
5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanunun Geçici Madde 4’ünde, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş
Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı
kadrolarda bulunanların Tarım ve Köy işleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri
ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları düzenlenmiştir.
Sayılan kadroların dışında kalanların;
İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve Şube Müdürü kadrosunda olanlar ile
devredilen diğer kadro unvanlarından ilgili kurum tarafından ihtiyaç
duyulmayan kadro unvanlarında çalışan personelin derece ve kademelerine
uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanacakları hükme
bağlanmıştır.
Görüldüğü üzere, kaldırılan Köy Hizmetleri
Genel Müdürlüğü’nde görev yapan devlet memurlarının kadrolarının devri
konusunda birbirinden farklı iki ayrı uygulama öngörülmektedir. Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1.
Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda
bulunanların Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri ve Hukuk
Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları hükme bağlanmak suretiyle,
sayılan kadrolarda görev yapanların kazanılmış haklarını korumaya yönelik
bir düzenleme getirilirken, diğer kadrolarda görev yapanların kazanılmış
hakları dikkate alınmadan bu memurlar için, “derece ve kademelerine uygun
olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanır” ibaresi
kullanılmıştır.
Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı,
Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü
unvanlı kadrolarda bulunanların Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Bakanlık
Müşaviri ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları hükme
bağlanarak, bunların yeni atandıkları kadrolarda eski ek göstergelerinden
ve Makam Tazminatı Cetvelinde gösterilen makam tazminatlarından
yararlanmaları olanağı sağlanmıştır.
Çünkü, 657 sayılı Kanunun 43 üncü
maddesinin (B) bendinin üçüncü fıkrası hükmüne göre, “….
Müşavir ve 1. dereceden uzman kadrolara atananlara, bu kadrolarda
bulundukları sürece daha önce almış oldukları en yüksek ek gösterge
üzerinden ödeme yapılır.” Kanunda görev unvanı sayılan kadrolarda görev
yapıp, müşavir kadrosuna atananlar, eski ek göstergelerinden
yararlandıkları gibi, 43 üncü maddesinin (B) bendinin üçüncü fıkrasında
sayılan görevlere (yani müşavir kadrosuna) atandıkları için makam
tazminatından da yararlanacaklardır.
241 sayılı KHK’nin
39 uncu maddesiyle 657 sayılı Kanuna Ek Madde 26 olarak eklenen IV sayılı Makam
Tazminatı Cetvelinde yer alan hükümlere göre, Cetvelin 4/b sırasıyla 10/a
ve 10/b sırasında, cetvelin 1, 2, 3, 4a, 5, 6, 7, 8 ve 9 numaralı
sıralarında belirtilen görevlerde fiilen altı ay çalıştıktan sonra 43 üncü
maddesinin (B) bendinin üçüncü fıkrasında sayılan görevlere atananlara
cetvelde gösterilen miktarda makam tazminatı ödeneceği yazılıdır.
Özetle ifade etmek gerekirse, Köyhizmetleri Genel Müdürlüğü’nde Genel Müdür, Genel
Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı
ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda görev yapanlar Tarım ve Köy İşleri
Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri kadrosuna atanacakları için eski ek
göstergelerini ve Makam Tazminatı Cetvelinde gösterilen makam tazminatını
alacaklar, buna karşılık, örneğin il müdürleri eski ek göstergelerini ve
makam tazminatını alamayacaklardır.
Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı,
Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü
unvanlı kadrolarda bulunanlarla, İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı, Şube
Müdürü kadrosunda olanlar ve devredilen diğer kadro unvanlarında görev
yapanlar arasında farklı uygulama yapılması, Anayasanın eşitlik ilkesi ile
bağdaşmaz.
Anayasanın
10 uncu maddesinde öngörülen kanun önündeki eşitlik ilkesi, yasama ve
yürütmenin yetkilerini kullanırken uymak zorunda oldukları Anayasa ve temel
hukuk ilkelerinin en önde gelenlerindendir. Yasama ve yürütme, idare
edilenler yönünden, hak yaratırken ve külfet getirirken, bu ilkeye uygun
davranmakla yükümlüdürler. Anayasanın 10 uncu maddesi “Devlet organları ve
idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun
olarak hareket etmek zorundadırlar” şeklindeki amir hükmü ile bu hususu net
olarak ifade etmektedir.
Anayasanın kanun önünde eşitlik
ilkesine göre, kanunların uygulanmasında dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî
düşünce, felsefî inanç, din ve mezhep ayrılığı gözetilmeyecek ve bu
nedenlerle eşitsizliğe yol açılmayacaktır. Birbirlerinin aynı durumunda
olanlara ayrı kuralların uygulanması ve ayrıcalıklı kişi ve toplulukların
yaratılması engellenmektedir.
Anayasanın kanun önünde eşitlik
ilkesine, hukuk devleti ilkesine uygun hareket edilmesi ve ilgililerin
kazanılmış haklarına dokunulmaması gerekir. Kazanılmış hakların korunması,
hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Hukuk devletinde bütün devlet faaliyetlerinin
hukuk kurallarına uygun olması önemli ve temel bir ilkedir.
Diğer yandan “Derece ve kademelerine
uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanır” hükmü, görev
unvanları sayılanlar dışındaki personelin durumuna uygun olmayan bir kadroya
atanmasını mümkün kılmaktadır. Bu hüküm dolayısıyla örneğin, daha önce köy
hizmetleri il müdürü unvanı ile 1. dereceli kadroda görev yapan bir devlet
memurunun, statüsünü ve görev unvanını dikkate almadan, 1. dereceden düz
bir memur kadrosuna atamak mümkün hale gelmiştir.
Kanunla getirilen tek koşul, “derece ve
kademelerine uygun olmak kaydıyla” koşuludur. Oysa,
ataması yapılacak memurun statüsü ve görev unvanı, derece ve kademesi kadar
önemlidir. Getirilen hükümle, Kurum, görev unvanları sayılanlar dışındaki
personelin statü ve görev unvanına ihtiyaç duymadığını belirterek, söz
konusu personelin kazanılmış haklarını dikkate almadan atama
yapabilecektir.
Kazanılmış haklar, hukuk devleti
kavramının temelini oluşturan en önemli unsurdur. Kazanılmış hakları
ortadan kaldırıcı nitelikte sonuçlara yol açan uygulamalar Anayasanın 2 nci maddesinde açıklanan “Türkiye Cumhuriyeti sosyal
bir hukuk devletidir.” hükmüne aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal
kararlılığı ve hukuksal güvenceyi ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına
neden olur ve kabul edilemez.
Anayasanın 2 nci
maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi, Anayasanın temel ilkelerinden
biridir. Hukuk devleti; yönetilenlere hukuk güvenliği sağlayan, adaletli
bir hukuk sistemine dayanan devlet düzeninin adıdır. Hukuka güvenin, kamu
düzeninin ve istikrarın korunması da kazanılmış hakların korunması ilkesine
bağlılık ile mümkündür.
Cumhuriyetin nitelikleri arasında yer
alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına
uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu sayan, her alanda adaletli bir hukuk
düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet
organlarına egemen kılan, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan,
insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren,
Anayasa ve hukuk kurallarına bağlılığa özen gösteren, yargı denetimine açık
olan, yasaların üstünde yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu temel hukuk
ilkeleri ile Anayasanın bulunduğu bilinci olan devlettir.
5286 sayılı Kanunun Geçici Madde 4’ün
ikinci fıkrasının birinci cümlesi ile, hukukî
statüleri kanunla oluşturulan ve bu statü kurallarına güvenerek
geleceklerini tasarlayan kamu görevlilerinin kazanılmış hakları ve hukuk
devletinin sağlamak istediği huzurlu ve istikrarlı bir ortamın sonucu
olarak ortaya çıkan “Devlete güven” ilkesi hiçbir haklı gerekçe olmadan,
zedelenmiştir. Anayasa Mahkemesinin kararlarında da belirtildiği gibi,
hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de “güvenilir” olmasıdır.
Bu düzenlemeyle görev unvanları sayılanlar
dışındaki personelin atanacağı kadronun saptanmasında Kuruma, yasama
organınca kullanılması gereken bir asli düzenleme yetkisi verilmiştir.
Çünkü yasada asli düzenleme sayılacak herhangi bir husus gösterilmemiştir. Halbuki Anayasanın 8 inci maddesinden, yürütmenin
Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi olmadığı;
7 nci maddesinden bu yetkinin yasamaya ait olduğu
ve devredilemeyeceği; 6 ncı maddesinden ise 7 nci maddeye aykırı olarak asli düzenleme yetkisinin
devredilmesi halinde, devredilen yetkinin, kökenini Anayasadan almadığı
için kullanılamayacağı anlaşılmaktadır. İptali istenen cümle yürütmeye tüm
bu hükümlere aykırı olarak asli düzenleme yetkisi devretmiştir. Diğer
yandan Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenlenir, hükmü yer almaktadır. İptali istenen cümle ise, bir
kısım memur ve kamu görevlilerinin özlük haklarına ilişkin ve kanunla
düzenlenmesi gereken bir hususta yürütmeye asli düzenleme yetkisi vererek
Anayasanın 128 inci maddesine aykırı düşmüştür.
Anayasanın 2 nci
maddesinde yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına
uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu sayan devlettir.
Yasama organı, kanunla düzenleme
yaparken, Anayasanın 11 inci maddesi gereğince, Anayasanın diğer
hükümlerine de uygun hareket etmek zorundadır.
İptali istenen hükümle yürütmeye
devredilen asli düzenleme yetkisi, tüm bu kurallara aykırıdır.
Sonuç olarak, yukarıda belirtilen
nedenlerle, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici Madde 4’ün
ikinci fıkrasının birinci cümlesi; Anayasanın 2 nci
maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 6 ncı
maddesindeki, egemenlik hakkının, Anayasanın koyduğu esaslara göre yetkili
kılınan organlar eliyle kullanılacağı ve kaynağını Anayasadan almayan bir
yetkinin kullanılamayacağı kuralına; 7 nci
maddesindeki, yasama yetkisinin, Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinde olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği kuralına; 8 inci
maddesindeki, idarenin kanuniliği ilkesine; 10 uncu maddesindeki eşitlik
ilkesine; 11 inci maddesindeki Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü
ilkesine ve 128 inci maddesindeki kurallara aykırı olup, iptali gerekir.
7) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 5 inci Maddesinin İkinci Fıkrasının
Anayasaya Aykırılığı
İptali istenen bu fıkra hükmü ile; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün yatırım projeleri
ve ödeneklerinin bu Kanun çerçevesinde Yüksek Planlama Kurulu kararı ile
ilgili kurum ve kuruluşlara devredilmesi öngörülmüştür.
Yüksek Planlama Kurulu bu düzenleme ile; bütçe
kabul edilip yasalaştıktan sonra TBMM’nin yaptığı tahsisleri (Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ödeneklerini),
bütçe yasası dışında tamamen ayrı ve değişik biçimde yasalaştırma yöntemine
tabi olan 5286 sayılı Kanunun verdiği yetkiye istinaden, dilediği gibi
değiştirme yetkisini elde etmektedir. Demokratik yönetim biçimini
benimseyen ülkelerde egemenlik millete ait olduğu ve bu yetki seçilmiş
milletvekillerinin oluşturduğu yasama organınca millet adına kullanıldığı
için, devlet gelir ve giderlerini onaylamak da millete ait olan bir yetki
ve görevdir. Yasama organının (TBMM’nin) Anayasanın 87 nci
maddesinde kendisine verilen bu yetki ve görevi millet adına kullanmasının
sınırlandırılması ve herhangi bir surette engellenmesi düşünülemeyeceğinden
Anayasada bu konuda gerekli kurallar da getirilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin müteaddit kararlarında,
örneğin 21.09.1999 tarih ve E.1999/29, K.1999/36 sayılı kararında aynen
şöyle denilmiştir:
“Anayasanın 87 nci
maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak,
değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul
etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında
yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir
konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan
hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.
Anayasanın 88 inci ve 89 uncu maddelerinde yasa
tasarı ve tekliflerinin Büyük Millet Meclisi’nce görüşülmesi usul ve
esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme
usul ve esasları 162 nci maddede ayrıca
belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde
ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya
gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasanın 89 uncu
maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere
TBMM’ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasanın 163
üncü maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca
düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede
değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.
Anayasada birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde
düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin
konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile
düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı değildir.”
Anayasanın 161 inci maddesinin son fıkrasında, “Bütçe
kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz”
denilmekte; gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm
konulmaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren
veya kaldıran hükümler getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm
tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı
nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse, bütçe yasalarının da aynı
yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi
gerekir.
İptali istenen hüküm ise, Anayasanın
belirtilen hükümlerine aykırı bir biçimde, Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün yatırım projeleri ve ödeneklerinin Yüksek Planlama Kurulu
kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilmesini öngörmektedir; bu
nedenle de Anayasanın 87, 161, 162 ve 163 üncü maddeleriyle çelişmektedir.
Diğer yandan, Anayasanın çeşitli hükümlerine aykırı
olan bir hükmün, Anayasanın 2 nci maddesindeki
hukuk devleti ve 11 inci maddesindeki hukukun üstünlüğü ve bağlayıcılığı
ilkeleri ile bağdaşmayacağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle,
13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Kanunun geçici 5 inci maddesinin ikinci
fıkrası Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci, 161 inci, 162 nci ve 163
üncü maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.
8) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 6 ncı
Maddesinin İkinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı
5286 sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası ile; bu Kanun uyarınca yapılacak devir işlemlerine
ilişkin usûl ve esasların Bayındırlık ve İskân, İçişleri ve Maliye
bakanlıkları ile Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşleri alınarak
Tarım ve Köyişleri Bakanlığının teklifi üzerine
Bakanlar Kurulunca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
İptali istenen ikinci fıkrası hükmü ile; yürütme organına – Bakanlar Kuruluna Anayasaya
aykırı olarak genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde
düzenleme yetkisi verilmiştir. Bakanlar Kuruluna verilen
yetki, esasları yasa ile belirlenmediği için asli bir düzenleme yetkisi
niteliğini taşımaktadır.
Halbuki
Anayasaya göre, Anayasanın gösterdiği ayrık haller dışında, yürütmenin asli
düzenleme yetkisi yoktur; yürütme Anayasaya ve kanunlara uygun olarak
kullanılacak ve yerine getirilecek bir yetki ve görevdir. Anayasanın 8 inci
maddesinde ifade edilmiş olan bu ilke, yürütmenin ancak kanun ile asli
olarak düzenlenmiş bir alanda düzenleme yetkisi kullanabileceğini açıkça
ortaya koymaktadır. Anayasanın 7 nci maddesine
göre ise, asli düzenleme yetkisi, TBMM’nindir ve devredilemez.
5286 sayılı Kanunun geçici 6 ncı
maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası, yukarıda belirtildiği üzere, yürütmenin
kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine;
yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye devrettiği için
Anayasanın 7 nci maddesine; böyle bir yetki
Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı
maddesine aykırıdır.
Anayasaya aykırı bir hükmün hukuk devleti,
Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısıyla Anayasanın 2
ve 11 inci maddeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286
sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinin iptali
istenen ikinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci
maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.
9) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 7 nci
Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci Cümlesi
5286 sayılı Kanunun geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının iptali istenen
birinci cümlesi ile; bu Kanunun uygulanmasına
ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın
gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer
bütçe ve muhasebe işlemlerini yapma konusunda Maliye Bakanı yetkili
kılınmaktadır.
Yukarıda (7) numaralı başlık altında
5286 sayılı Kanunun Geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının Anayasaya
aykırılık gerekçesi açıklanırken etraflıca belirtildiği üzere; bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yasalaşma
yöntemindeki farklılık karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi
gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir
yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve
kaldırılmasına olanak yoktur. Bu
çerçevede yukarıda yapılan açıklamaları burada yinelemekteyiz.
Diğer taraftan, yapılan bu düzenleme ile Maliye
Bakanı, Yasama organının (TBMM’nin), kuruluşların bütçe ödeneklerini
birinci düzey fonksiyonlar halinde kabul ederek bölümler itibariyle ortaya
koyduğu iradesine aykırı bir şekilde kuruluş bütçeleri üzerinde istediği
değişikliği yapabilecek, bir “Kuruluş” tan TBMM’nin tahsis ettiği ödeneği
alıp diğer kuruluşların bütçesine aktarabilecektir. Maliye Bakanı bu
düzenleme ile; bütçe kabul edilip yasalaştıktan
sonra TBMM’nin yaptığı tahsisleri, hem de bütçe yasasından ayrı bir
yasalaşma yöntemine tabi olan bir yasa hükmüne dayanarak dilediği gibi
değiştirme yetkisini elde etmektedir. Anayasanın “Bütçenin görüşülmesi”
başlığını taşıyan 162 nci maddesinin dördüncü
fıkrası hükmü, Genel Kurulda bölümler üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın
okunup oylanacağına amirdir. Yasama organı kuruluşların
bütçe ödeneklerine ilişkin iradesini, bölümler itibariyle ortaya
koyduğundan bu bölümlerde, örneğin bir kurum veya kuruluşun bütçesinin
eğitim harcamalarına ilişkin bölümünde bir değişik yapılmasının ancak yasa
yoluyla mümkün olabileceği, Maliye Bakanına böyle bir yetkinin verilmesinin
ise yasama organının daha önce tecelli eden iradesine ve dolayısıyla
Anayasanın 161 inci ve 162 nci maddelerine aykırı
düşeceği açıkça görülecektir.
Diğer yandan, Anayasanın 163 üncü maddesinde
bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları belirtilmiş olup, bu esaslar
arasında Maliye Bakanına kuruluş bütçeleri üzerinde söz konusu Geçici 7 nci maddesinin
birinci fıkrasının iptali istenen birinci cümlesi ile verilen
yetkiye kaynak oluşturacak herhangi bir hususa da yer verilmemiştir.
Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı düzenlemenin
hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısı
ile Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddeleri ile
çelişeceği de açıktır.
Açıklanan nedenlerle,
13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Kanunun geçici 7 nci
maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci, 161
inci, 162 nci ve 163 üncü maddelerine aykırı
olup, iptali gerekmektedir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1 hükmü, kamu yararına dayanmadığından uygulanması
halinde giderilmesi güç yada olanaksız durum ve
zararlara yol açabilecektir.
5286 sayılı Kanunun iptali istenen Ek
madde 2’sinin birinci fıkrası ile bu maddenin ikinci fıkrasının birinci
cümlesi hükümleri; Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddeleriyle devlete bir
başka deyişle merkezi idareye yüklenen görevleri Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine aykırı olarak yerel yönetimlere
devrederek toprak ve su kaynaklarımızı devletin koruması dışında bırakıp,
tarımsal ve kırsal alt yapının geliştirilmesi gereği ile bağdaşmayan bir
düzenleme getirdiği için uygulanmaları
halinde giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacaktır.
5286
Kanunun geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki
“ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresi ve bu maddenin ikinci fıkrasının birinci
cümlesi Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen hukuk devleti anlayışı ile
bağdaşmayan ve kazanılmış hakları zedeleyen
düzenlemeler olduklarından, uygulanmaları halinde giderilmesi
olanaksız durum ve zararlar ortaya çıkacaktır.
Geçici 4 üncü maddesinin ikinci
fıkrasının birinci cümlesinde, belirtilen memur ve kamu görevlilerinin
kazanılmış hakları zedelendiği ve eşitliğe aykırı düzenlemeler yapıldığı
için, uygulanması halinde giderilmesi olanaksız durum ve zararlar
doğabilecektir.
5286 sayılı Kanunun, geçici 5 inci
maddesinin ikinci fıkrası ile Yüksek Planlama Kuruluna, geçici 1 inci
maddesinin ikinci fıkrası ve geçici 6 ncı
maddesinin ikinci fıkrası ile Bakanlar Kuruluna verilen yetkiler; yürütmenin
kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı ve esasları yasa ile belirlenmediği için
asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır. Geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının
birinci cümlesi ile Maliye Bakanına verilen yetki ise, yasama
organının daha önce tecelli eden iradesine açıkça aykırı düşmektedir.
Anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı kurallardan arındırılması,
hukuk devleti sayılmanın gereğidir. Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin,
bir hukuk devletinde subjektif yararların
üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de
zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir
düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu
ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum
ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.
İptali ve yürürlüğünün durdurulması istenen ve
açıkça Anayasaya aykırı oldukları gerekçemizde gösterilen hükümlerin uygulanması
halinde ortaya çıkacak ve giderilmesi olanaksız durum ve zararların
önlenebilmesi, kazanılmış hakların, hukukun ve Anayasanın üstünlüğünün
korunabilmesi için, bu hükümlerin yürürlülüklerinin iptal davası
sonuçlanıncaya kadar durdurulması gerekmektedir.
V. SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanunun;
1) 6 ncı
maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1’inin, Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,
2) 6 ncı
maddesi ile 3202 sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin
birinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı
ve 127 nci maddelerine aykırı olduğundan,
3) 6 ncı maddesi
ile 3202 sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin ikinci
fıkrasının birinci cümlesinin Anayasanın
2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı ve 127 nci maddelerine
aykırı olduğundan,
4) Geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrasının
Anayasanın 2 nci, 6 ncı,
7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı
olduğundan,
5) Geçici 4 üncü
maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde”
ibaresinin Anayasanın 2 nci ve 11 inci
maddelerine aykırı olduğundan,
6) Geçici 4 üncü
Maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 10 uncu, 11 inci ve 128 inci maddelerine
aykırı olduğundan,
7) Geçici 5 inci
maddesinin ikinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 11
inci, 87 nci, 161 inci, 162 nci
ve 163 üncü maddelerine aykırı olduğundan,
8) Geçici 6 ncı
maddesinin ikinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci
maddelerine aykırı olduğundan,
9) Geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin
Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci,
161 inci, 162 nci ve 163 üncü maddelerine aykırı
olduğundan,
iptallerine ve iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına
karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
II-
YASA METİNLERİ
A- İptali İstenen Yasa
Kuralları
13.1.2005
günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un iptali istenilen fıkra ve
tümcelerini içeren maddeleri şöyledir:
“MADDE
6.- 3202 sayılı Kanuna aşağıdaki ek maddeler ilave edilmiştir.
EK
MADDE 1.- Bu Kanunla kurulan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kaldırılmıştır.
EK MADDE 2.- Bu Kanunda belirtilen hizmetler, İstanbul ve Kocaeli illeri dışında
il özel idarelerince, İstanbul ve Kocaeli illerinde ise il sınırları dâhilinde
yapılmak üzere büyükşehir belediyelerince yerine
getirilir.
Kaldırılan
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü taşra teşkilatının bölge müdürlüklerince
yürütülen hizmetler, bölge müdürlüğü kapsamına giren illerin il özel
idarelerince her yıl müştereken yapılacak iş programı çerçevesinde
yürütülür. Bu iş programı
çerçevesinde ilgili il özel idareleri gerekli araç, gereç, taşınır,
personel ve diğer her türlü desteği sağlar.
Bu
Kanunda yer alan iskan konularına ilişkin
hizmetler, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürütülür. Ancak, 2510
sayılı İskan Kanununun ek 34 üncü maddesi ile 3835
sayılı Ahıska Türklerinin Türkiye’ye Kabulü ve
İskanına Dair Kanunda yer alan görev ve yetkiler, ilgili kurumlar
tarafından yürütülmeye devam olunur.
Mevzuatta
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne yapılan atıflar, devir durumuna göre Bayındırlık
ve İskan Bakanlığı, il özel idaresi, İstanbul
Büyükşehir Belediyesi veya İzmit Büyükşehir Belediyesine yapılmış sayılır.”
“GEÇİCİ MADDE 1.- Kaldırılan Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün;
a) Mülkiyeti Hazineye ait olup da Maliye Bakanlığınca bu Genel
Müdürlüğe tahsis edilen taşınmazlar hariç olmak üzere, taşra teşkilatının
kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve
taşınırları, tapuda bu Genel Müdürlük adına kayıtlı olan taşınmazları ve
hizmet binaları; İstanbul ve Kocaeli illerinde büyükşehir
belediyelerine, diğer illerde il özel idarelerine,
b)
Merkez teşkilatının kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç,
gereç ve taşınırları ile hizmet binaları ve diğer taşınmazları Tarım ve Köyişleri Bakanlığına,
c)
24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanunun 25 inci maddesi uyarınca tahsis
edilmiş kadrolarında görev yapan personeli, kadrolarıyla birlikte merkezde
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı merkez teşkilatına,
taşrada ise Tarım ve Köyişleri Bakanlığı taşra
teşkilatına,
d)
Ulusal veya bölgesel düzeyde faaliyet gösteren araştırma enstitüleri,
Tarımsal Hidroloji Araştırma ve Eğitim Merkezi Müdürlüğü ve bunların döner
sermaye işletmeleri ile bunlara ait kadro ve pozisyonlar, personel, tüm
varlıklar, araç, gereç ve taşınırlar ile hizmet binaları ve diğer
taşınmazlar Tarım ve Köyişleri Bakanlığına,
e)
3202 sayılı Kanunda yer alan ve Bayındırlık ve İskan
Bakanlığına devredilen iskan hizmetlerinde kullanılan ve mülkiyeti bu Genel
Müdürlüğe ait veya iskan amaçlı tahsis edilen taşınmazlar ile merkez
teşkilatında iskan görevlerini yerine getiren personel, kadro ve
pozisyonlarıyla birlikte Bayındırlık ve İskan Bakanlığına,
f)
2510 sayılı Kanunun ek 34 üncü maddesi ile 3835 sayılı Kanun uyarınca
yapılan göçmen konutları ve bu amaçla ayrılan taşınmazlar Toplu Konut
İdaresi Başkanlığına,
Devredilir.
Mülkiyeti Hazineye ait olup da Maliye Bakanlığınca bu Genel
Müdürlüğe tahsis edilen taşınmazlar hariç olmak üzere, bölge ve proje
müdürlüğü teşkilatlarına ait kadro ve pozisyonları, personeli, tüm
varlıkları, araç, gereç ve taşınırları, tapuda bu Genel Müdürlük adına
kayıtlı olan taşınmazları ve hizmet binalarının, mevcut bölge ve proje
müdürlüklerinin hizmet götürdükleri iller arasındaki dağılımı ve bu
dağılımla ilgili usul ve esasları Bakanlar Kurulunca belirlenir.
Mülkiyeti
Hazineye ait olup da Maliye Bakanlığınca, kaldırılan Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğüne tahsis edilmiş taşınmazlar, İstanbul ve Kocaeli illerinde büyükşehir belediyelerine, diğer illerde ise il özel
idarelerine, tahsis amacında kullanılmak üzere tahsis edilmiş sayılır.
Bu
maddenin (b) ve (d) bentleri uyarınca, kaldırılan Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün mülkiyetinde olup da Tarım ve Köyişleri
Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığına
devredilen taşınmazların mülkiyeti tapuda re’sen
Hazine adına tescil edildikten sonra bu taşınmazlar anılan bakanlıklara
tahsis edilmiş sayılır.”
“GEÇİCİ MADDE 4.- Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünde;
Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk
Müşaviri, Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Dairesi Başkanı, anahizmet birimleri ve yardımcı birimler dahil Daire Başkanı, Bölge Müdürü, Bölge Müdür
Yardımcısı, merkez ve bölge müdürlüklerinde Şube Müdürü, Proje Müdürü,
tasfiye edilen döner sermaye işletmelerinde Sayman ve merkez teşkilatında
Avukat unvanlı kadrolarda bulunanların görevleri, bu maddenin yürürlüğe
girdiği tarihte sona erer. Bunlar devredilen Kurumca yeni bir kadroya
atanıncaya kadar eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve
tazminatları ile diğer mali haklarını (üretimi teşvik primi hariç) aynen
almaya devam eder ve devredildikleri kurumda ihtiyaç duyulan işlerde
görevlendirilebilir. Diğer personel devredilen kadro unvanlarıyla
görevlerine devam eder.
Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1.
Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü ünvanlı
kadrolarda bulunanlar hariç olmak üzere birinci fıkra uyarınca görevleri
sona erenler ve İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve il müdürlüklerinde Şube
Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlar ile devredilen diğer kadro
unvanlarından ilgili kurum tarafından ihtiyaç duyulmayan kadro unvanlarında
çalışan personel, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen altı ay
içinde derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan
diğer kadrolara atanır. Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu
Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı
kadrolarda bulunanlar ise ihdas edilen ekli (1) sayılı listede yer alan
Bakanlık Müşaviri kadrolarına Avukat unvanlı kadrolarda bulunanlar ise
Hukuk Müşaviri kadrolarına, atanmış sayılır. Ancak, herhangi bir sebeple
boşalması halinde Bakanlık Müşaviri kadroları, hiçbir işleme gerek
kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. Bu çerçevede ihtiyaç duyulan kadro
değişiklikleri 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 9 uncu maddesinin son
fıkrası hükmü uygulanmaksızın anılan Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine
göre yapılır.
Devredilen personelden ikinci fıkra uyarınca yeni bir kadroya
atananların atandıkları kadroların aylık, ek gösterge, her türlü zam ve
tazminatları ile diğer mali hakları toplamının net tutarının (fazla çalışma
ücreti hariç), eski kadrolarına bağlı olarak en son ayda almakta oldukları
aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları
toplamı net tutarından (üretimi teşvik primi hariç) az olması halinde
aradaki fark, farklılık giderilinceye kadar atandıkları kadrolarda
kaldıkları sürece herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak
ödenir.
657
sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B)
fıkrasına göre istihdam edilen sözleşmeli personelin pozisyonları, başka
bir işleme gerek kalmaksızın devredildikleri kurum adına vize edilmiş
sayılır.
Sürekli
işçi kadrolarında görev yapanlar kadrolarıyla birlikte devredilir.”
“GEÇİCİ MADDE 5.- Kaldırılan Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılmış olan sözleşmelere, devir
durumuna göre ilgili idare halef olur. Adı geçen Genel Müdürlüğün leh ve
aleyhine açılmış davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili
idare kendiliğinden taraf sıfatını kazanır.
Adı
geçen Genel Müdürlüğün yatırım projeleri ve ödenekleri bu Kanun çerçevesinde
Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilir.”
“GEÇİCİ MADDE 6.- Bu Kanun uyarınca
yapılacak devir işlemleri Kanunun yürürlük tarihinden itibaren bir yıl
içinde tamamlanır. Devir işlemleri tamamlanıncaya kadar 3202 sayılı Kanunda
belirtilen görevler mevcut personel eliyle yürütülmeye devam olunur.
Devir
işlemlerine ilişkin usul ve esaslar Bayındırlık ve İskân, İçişleri ve
Maliye bakanlıkları ile Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşleri
alınarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığının teklifi
üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir.”
“GEÇİCİ MADDE 7.- Bu Kanunun
uygulanmasına ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına
bakılmaksızın gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası
aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapmaya Maliye Bakanı
yetkilidir. Yukarıda bütçe işlemlerine ilişkin olarak 1050 sayılı
Muhasebeci Umumiye Kanunu ve diğer kanunlardaki aktarma yasakları
uygulanmaz.
İl
özel idareleri ve büyükşehir belediyelerinin gelirlerine
ilişkin yeni bir kanuni düzenleme yapılıncaya kadar bu idarelere devredilen
personelin aylık ve diğer her türlü mali ve sosyal haklarına ilişkin
ödemeler Devlet bütçesinden il özel idarelerine veya büyükşehir
belediyelerine kaynak aktarmak suretiyle yapılır.”
B-Dayanılan Anayasa
Kuralları
Dava
dilekçesinde, Anayasanın 2., 6., 7., 8., 10., 11.,
44., 45., 87., 126., 127., 128., 161., 162. ve 163. maddelerine
dayanılmıştır.
III-
İLK İNCELEME
Anayasa
Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi
ÖZLER, Fettah OTO ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün
katılımlarıyla 28.02.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;
dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle
karar verilmiştir.
IV-
YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
13.01.2005
günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un;
1-
6. maddesiyle 9.5.1985 günlü, 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü
Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’a eklenen;
a- Ek Madde 1’in,
b- Ek Madde 2’nin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının
birinci tümcesinin
2-
Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının,
3-
Geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan
“…ihtiyaç duyulan işlerde…” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci
tümcesinin,
4-
Geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının,
5-
Geçici 6. maddesinin ikinci fıkrasının,
6-
Geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin,
yürürlüklerinin durdurulması isteminin, Geçici 4.
maddenin, birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “…ihtiyaç duyulan
işlerde…” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesi yönünden Fettah OTO’nun “yürürlüğün
durdurulması gerektiği” yolundaki karşıoyu ve
OYÇOKLUĞUYLA, diğer kurallar yönünden OYBİRLİĞİYLE REDDİNE, 28.2.2005
gününde karar verildi.
V-
ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına
ilişkin rapor, iptali istenen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları
ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten
sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A-
Yasa’nın 6. Maddesi İle 3202 Sayılı Kanun’a Eklenen Ek Madde 1, Ek Madde
2’nin Birinci Fıkrası ve İkinci Fıkrasının Birinci Tümcesinin İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM)’nün kuruluş tarihçesi
ve kuruluşundan itibaren gerçekleştirdiği icraatları anlatıldıktan sonra bu
Müdürlüğün gittikçe azalan bütçesiyle gerçekleştirdiği önemli hizmetler
dikkate alındığında, kaldırılmasının kamu yararına bir işlem kabul
edilemeyeceği, KHGM’nün taşra teşkilatınca
yürütülen hizmetlerin il özel idarelerine, iskân konularına ilişkin
hizmetlerin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na bırakıldığı, 2510 sayılı
Kanun’un Ek 34. maddesiyle 3835 sayılı Kanun’da yer alan görev ve
yetkilerin ise ilgili kurumlarca yürütülmesinin öngörüldüğü, ancak KHGM’nün yerine getirdiği hizmetlerin büyük bir
kısmının yerel nitelikte olmadığı, özellikle toprak, su ve yol konusundaki
görev ve hizmetlerinin ancak ulusal bazda ve ölçekte yönetilebilecek ve
yürütülebilecek bir özellik taşıması nedeniyle düzenlemenin kamu yararına
sonuç vermeyeceği, Anayasanın 44. ve 45. maddelerinde devlete verilen söz
konusu görevlerin devletin koruması dışında bırakılarak yerel yönetimlere
devredilmesinin kamu yararına uymadığı, yasama erkinin kamu yararı amacına
yönelik olmayan bir biçimde kullanılmasının ise hukuk devleti ilkesine
aykırı olacağı belirtilerek, iptali istenen kuralların Anayasa’nın 2., 11., 44., 45., 126. ve 127. maddelerine aykırı olduğu sürülmüştür.
5286
sayılı Yasa’nın 1. maddesiyle 3202 sayılı Yasa’nın “Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun” biçimindeki başlığı “Köye
Yönelik Hizmetler Hakkında Kanun” olarak değiştirilmiş bulunmaktadır.
5286
sayılı Yasa’nın dava konusu 6. maddesi ile 3202 sayılı Kanun’a eklenen Ek
Madde 1’de bu kanunla KHGM’nün kaldırılmış olduğu
belirtilmektedir. Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında; bu kanunda belirtilen hizmetlerin
İstanbul ve Kocaeli illeri dışında il özel idarelerince, sözü geçen illerde
ise il sınırları dâhilinde yapılmak üzere büyükşehir
belediyelerince yerine getirileceği; Ek Madde 2’nin dava konusu birinci
tümcesinde ise kaldırılan KHGM taşra teşkilatının bölge
müdürlüklerince yürütülen hizmetlerinin, bölge müdürlüğü kapsamına giren
illerin il özel idarelerince her yıl müştereken yapılacak iş programı
çerçevesinde yürütüleceği öngörülmektedir.
Yasaya
ilişkin meclis çalışmaları incelendiğinde, yasa tasarısına yapılan
muhalefette ve dava dilekçesinde yasanın kamu yararını
gerçekleştiremeyeceği üzerinde durulmuştur. KHGM’nce
yerine getirilen, ancak bu kurumun kaldırılmasının ardından herhangi bir
kamu kurumuna yüklenmeyen bir hizmet alanının varlığından söz edilmemektedir.
Yasa’nın özel veya sınıfsal yararlar için çıkarıldığına yönelik bir itiraz
veya olası bir itirazı temellendirebilecek bir bulguya da rastlanmamıştır.
Anayasa’da
yer alan düzenlemeler, yasa koyucuya, toplumsal ihtiyaçlar doğrultusunda
yeni idari birimler oluşturma, görev alanlarında değişiklik yapma veya bu
birimleri kaldırma yetkisi vermektedir. Bu açıdan yasa koyucunun takdir
yetkisine sahip olduğu açıktır. Dava konusu kural ile KHGM’nün
görev alanına giren hizmetlerin hangi yerel ve merkezi idare birimlerince
yerine getirileceği belirtilmiş olduğundan bu konuda kamusal hizmet boşluğu
doğacağından da söz edilemez.
Öte
yandan, dava konusu kuralların Anayasa’nın 126. ve 127. maddelerine
aykırılığı da ileri sürülmüştür. KHGM önce merkezi idare
teşkilatı içinde yer almayan bir tüzel kişilik iken, dava konusu yasa ile
hizmet yerinden yönetim biriminden alınan yetkilerin önemli bir kısmı başka
bir yerinden yönetim birimi olan mahalli idarelere bırakılmakta, yani
merkezi idare dışında yer alan iki idari birim arasında yetki aktarımı
yapılmakta, yetkilerin bir kısmının ise merkezi idare teşkilatı kurumlarına
devredildiği anlaşılmaktadır.
KHGM’nün görevleri “köyler ile bağlı yerleşim
birimleri” ile sınırlıdır. Yol, su ve toprak ile ilgili ulusal çapta, etki
ve sonuçları itibariyle bölünebilir olmayan ve il sınırlarını aşan hizmet
ve görevlerin KHGM’nün görev ve yetki kapsamına
girmediği açıktır. Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerinde devlete yüklenmiş
görevlerin merkezi yönetim dışında yine devletin bir parçası olan yerel
yönetimlere aktarılması durumunda devletin etkinliğinin zafiyete
uğratıldığından söz edilemez. Dava konusu yasa ile güvenlik veya kalkınma
politikalarının bir gereği olarak, söz konusu hizmetlerin ülke düzeyinde
örgütlenmiş bir hizmet yerinden yönetim birimi tarafından yerine
getirilmesi amacıyla kurulan bu kurum, yasa koyucunun tercihine uygun
olarak yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi amacına dönük olarak
kaldırılmış bulunmaktadır.
Açıklanan
nedenlerle, iptali istenen kurallar Anayasanın 2.,
11., 44., 45., 126. ve 127. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin
reddi gerekir.
B- Yasa’nın
Geçici 1. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, dava konusu kuralla Bakanlar Kurulu’na Anayasa’ya aykırı,
genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisi
verildiği, asli düzenleme niteliği taşıyan bu yetkinin Anayasa’nın 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür.
5286
sayılı Yasa’nın Geçici Madde 1’i, kaldırılan KHGM’nün
taşınmazları, bağlı birimleri, teşkilat kadro ve pozisyonları, personeli,
tüm varlıklarının hangi kuruluşlara ve hangi şartlar altında
devredileceğini düzenlemektedir. Buna göre, kuruma ait tüm enstitü,
personel, kadro ve pozisyon ile malvarlıklarının İstanbul ve Kocaeli
illerinde büyükşehir belediyesi ve diğer illerde
il özel idareleri, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı,
Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığına
devredildiği görülmektedir.
Geçici Madde 1’in dava konusu ikinci fıkrasında ise, Maliye
Bakanlığınca KHGM’ne tahsis edilen taşınmazlar
hariç olmak üzere, bölge ve proje müdürlüğü teşkilatlarına ait kadro ve
pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve taşınırları, tapuda
bu Genel Müdürlük adına kayıtlı olan taşınmazları ve hizmet binalarının,
mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri iller arasındaki
dağılımı ve bu dağılımla ilgili usul ve esasların Bakanlar Kurulu’nca
belirleneceği öngörülmektedir.
Bu
kuralda Bakanlar Kurulu’nun düzenleme yetkisinin;
- Maliye Bakanlığı’nca KHGM’ne
tahsis edilen taşınmazları kapsamadığı,
- Yalnızca bölge ve proje müdürlüğü teşkilatlarıyla
sınırlı olduğu,
- Dağıtımın mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet
götürdükleri iller arasında yapılması gerektiği,
yönlerinden sınırlandırılmış olduğu görülmektedir.
Ayrıca, kadro ve pozisyonlar ile personel yönünden Yasa’nın Geçici Madde 3
ve Geçici Madde 4 kurallarına uyma koşulunun bulunduğu, diğer yandan
tasfiye ve devir işlerinin nasıl yapılması gerektiğine ilişkin takip eden
maddelerde düzenlemelerin yer aldığı anlaşılmaktadır.
Anayasa’nın
7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez”
denilmektedir. Buna göre, yasa ile yürütme organına genel ve sınırları
belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilebilmesi olanaklı değildir.
Ancak
bu kural, ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli
biçimde hareket etme zorunluluğu dikkate alındığında, yasama organının
yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılmasına engel değildir. Bu
gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık
ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir.
Yasamanın
genelliği ve asliliği ilkesi gereği yasa koyucu “genel ve soyut” nitelikli
düzenlemelerini, yasa uygulamalarını içerecek düzeyde veya yönetmelikleri
gereksiz kılacak somutlukta gerçekleştirebilir. Ancak, bu husus yasamanın
takdirinde olup, anayasal bir zorunluluk değildir. Gittikçe gelişen ve
farklılaşan toplumsal yaşam, gittikçe artan oranda hızlı karar
mekanizmalarına gereksinim doğurmaktadır.
Taşınmazlarının,
personel kadro ve pozisyonlarının, taşınırlarının ve diğer araç ve
gereçlerinin hangi kuruluşlara verileceği, bunların merkezi idare ile yerel
yönetimler arasında nasıl paylaşılacağı hususları ve personel rejiminin
temel esasları 5286 sayılı Yasa ile düzenlenmiş bulunmaktadır. Mülkiyeti
hazineye ait olan taşınmazların tahsisi de doğrudan yasayla
gerçekleştirilmiş, bu konu Bakanlar Kurulu’nun tasarrufuna bırakılmamıştır.
Dolayısıyla, temel kuralların yasayla saptandığı anlaşılmaktadır. Bakanlar Kurulu yukarıda çerçevesi çizilen sınırlar içinde ve
Yasa’nın amacına uygun olarak yalnızca bölge ve proje müdürlüğü
teşkilatlarına ait kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç,
gereç ve taşınırları ile KHGM adına tapuya kayıtlı olan taşınmazlar ile
hizmet binalarının, mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet
götürdükleri illere dağılımı ve bu dağılımla ilgili usul ve esasları
belirlemekle yetkili kılınmıştır. Bakanlar Kurulu’nun düzenleme
yetkisine getirilen diğer bir sınırlama da Yasa’nın lafzından anlaşılacağı
üzere, dağılımın yalnızca bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri
illerle sınırlı olmasıdır.
Yukarıdaki
açıklamalardan anlaşılacağı üzere, yasa koyucunun Bakanlar Kurulu’na
tanıdığı düzenleme yetkisi “soyut ve genel” nitelikli olması gereken
“yasama” tasarrufunu değil, 5286 sayılı Yasa’nın uygulanmasını sağlama amaçlı
bir “yürütme” tasarrufunu kapsamaktadır. Her bir düzenleme yetkisinin,
yetkiyi tanıyan yasalardan doğan sınırları olduğu gibi, genel nitelikli
diğer yasalar veya aynı alanı düzenleyen özel nitelikteki yasalardan doğan
sınırları da vardır. Bunun ötesinde hukukun genel ilkelerinden kaynaklanan
uygulama sorunlarının da idari yargının denetimine tabi olduğu ortadadır.
Yasa lafzında “usul ve esaslar” ibaresinin geçmiş olması, tek başına
“yasama yetkisinin devredilmesi” anlamına gelmemektedir.
Açıklanan
nedenlerle dava konusu kural, Anayasanın 2. ve 7. maddelerine aykırı
değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın,
Anayasa’nın 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir.
C- Yasa’nın
Geçici 4.
Maddesinin,
1-
Birinci Fıkrasının İkinci Tümcesinde Yer Alan “İhtiyaç Duyulan İşlerde”
İbaresinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, iptali istenen düzenlemeyle bir kurumdaki
görevleri sona erdirilen kamu görevlilerinin, devredilen kurumda yeni
kadrolarına atanıncaya kadar “ihtiyaç duyulan” işlerde değil, “durumlarına
uygun” işlerde görevlendirilmelerinin hukuk devleti ilkesinin bir gereği
olduğu, kamu görevlilerinin bulundukları kadrolar ve sahip oldukları
unvanların, onların görev ve yetkilerini belirleyen bir öğe olarak
kazanılmış hak oluşturduğu, kamu görevlilerinin durumlarına uygun olmadığı
halde sırf ihtiyaç duyulduğu için çalıştırılmalarının kazanılmış hakların
korunması ilkesiyle bağdaşmayacağı belirtilerek iptali istenen ibarenin
Anayasa’nın 2. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu ibareyi içeren Geçici Madde 4’de kaldırılan KHGM’nde tüketici biçimde sayılmış bulunan kamu
görevlilerinin görevlerinin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona
ereceği, ancak bunların devredilen kurumca yeni bir kadroya atanıncaya
kadar eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve
tazminatları ile diğer mali haklarını, üretim ve teşvik primi hariç olmak
üzere, aynen almaya devam edecekleri belirtilmektedir. Dava konusu
ibare, tüm mali ve özlük hakları korunan bu kişilerin devredildikleri
kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar, ihtiyaç duyulan işlerde
görevlendirilebileceklerini öngörmektedir. Diğer personel ise devredilen
kadro unvanlarıyla görevlerine devam edecektir.
Anayasa’nın
128. maddesinin ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri,
aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” kuralı yer
almıştır. Memurlarla ilgili genel hükümler, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nda düzenlenmiştir. Dava konusu kuralda kadroları devredilen kurumda
ihtiyaç duyulan işlerde çalıştırılacak kişiler hakkında yapılacak uygulamalarda
657 sayılı Yasa’nın göz önünde bulundurulacağı ve memura yaptırılacak
“ihtiyaç duyulan işler”in hizmetin gereklerine ve
kazanılan aylık derecesine de uygun nitelikte olacağı açıktır.
Öte
yandan, bu kişilerin eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam
ve tazminatları ile diğer mali hakları korunmaktadır. “İhtiyaç duyulan
işlerde” çalışma olasılıkları geçici nitelikte olup, yeni bir kadroya atanınca
sona erecek bir çalışmadır. Herhalde bu süre ikinci fıkranın birinci
tümcesinden anlaşıldığı üzere 6 ayı geçemeyecektir.
Açıklanan
nedenlerle; dava konusu ibare Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal
isteminin reddi gerekir.
İptali
istenen ibarenin Anayasa’nın 11. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.
Şevket APALAK ve
Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
2- İkinci
Fıkrasının Birinci Tümcesinin İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, kaldırılan KHGM’nde görev yapan
devlet memurlarının kadrolarının devri konusunda iki farklı uygulamaya
gidildiği, Yasa’da sayılı üst düzey memurların Tarım ve Köy İşleri
Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış
sayılacakları hükme bağlanmak suretiyle sayılan kadrolarda görev yapanların
kazanılmış haklarını korumaya yönelik bir düzenleme getirilirken, diğer
kadrolarda görev yapanların kazanılmış hakları dikkate alınmadan bu
memurlar için “derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç
duyulan kadrolara atanır” ibaresinin kullanıldığı, bunun makam tazminatı
alımında da ayrımcılığa neden olduğu, öte yandan iptali istenen ibareyle,
görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin durumuna uygun olmayan bir
kadroya atanmasının mümkün hale geldiği, oysa ataması yapılacak memurun
statüsü ve görev unvanının da derece ve kademesi kadar önemli olduğu, bunu
dikkate almayan ibarenin kazanılmış hakları ihlal ettiği; ayrıca
düzenlemeyle görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin atanacağı
kadronun saptanmasında Kuruma, yasama organınca kullanılması gereken bir
asli düzenleme yetkisi verildiği belirtilerek, iptali istenen kuralın
Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 10., 11. ve 128.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Geçici Madde 4’ün dava konusu tümceyi içeren ikinci fıkrası,
Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk
Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlar hariç
olmak üzere birinci fıkra uyarınca görevleri sona erenler ve İl Müdürü, İl
Müdür Yardımcısı ve il müdürlüklerinde Şube Müdürü unvanlı kadrolarda
bulunanlar ile devredilen diğer kadro unvanların kurum tarafından ihtiyaç
duyulmayan kadro unvanlarında çalışan personelin, bu maddenin yürürlüğe
girdiği tarihi izleyen altı ay içinde derece ve kademelerine uygun olmak
kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan diğer kadrolara atanmasını öngörmektedir. Bu
uygulamadan hariç tutulan üst unvanlı kadrolarda bulunanlar ise ihdas
edilen ekli (1) sayılı listede yer alan Bakanlık Müşaviri (Avukat unvanlı
kadrolarda bulunanlar ise Hukuk Müşaviri) kadrolarına atanmış sayılırlar.
Düzenlemeye göre ihtiyaç duyulan kadro değişiklikleri 190 sayılı KHK’nın 9. maddesinin son fıkrası uygulanmaksızın
anılan KHK hükümlerine göre yapılacaktır. Geçici Madde
4’ün üçüncü fıkrasında devredilen personelden ikinci fıkra uyarınca yeni
bir kadroya atananların atandıkları kadroların aylık, ek gösterge, her
türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları toplamının net tutarından
(fazla çalışma ücreti hariç) az olması halinde aradaki farkın, farklılık
giderilinceye kadar atandıkları kadrolarda kaldıkları sürece herhangi bir
kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ödeneceği öngörülmektedir.
Anayasa’nın
10. maddesindeki eşitlik ilkesi, herkesin her yönden aynı hukuk kurallarına
tabi olması zorunluluğunu ifade etmez. Kişilerin durum ve konumlarındaki
farklılık, bunlara farklı hukuk kurallarının uygulanmasını gerektirebilir.
Aynı ya da benzer durumda olanların aynı kurallara, farklı durumda
olanların da farklı kurallara tabi olması halinde eşitlik ilkesinin
zedelendiğinden söz edilemez.
Dava
dilekçesinde karşılaştırılması yapılan unvanlı kadrolar arasında hukuksal
yönden aynılık ya da benzerlik bulunmamaktadır. Bir kurumda Genel Müdür,
Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire
Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolar ile daha alt birimler için
öngörülen kadrolara bağlanmış hukuksal sonuçlar, görev ve yetkiler ile
sorumluluklar bakımından farklılıklar bulunacağı açıktır. Hukuksal yönden
farklı konumda bulunanlara farklı uygulama yapılması eşitlik ilkesini ihlal
etmez.
Ayrıca,
Devlet Memurları Kanunu’nun 91. ve 71. maddelerinde yer alan düzenlemeler
dikkate alındığında “durumlarına
uygun” ifadesinden, kadroları kaldırılan devlet memurlarının eski
sınıflarındaki derecelerine uygun, diğer bir deyimle buna eşit veya daha
üst derecedeki yeni bir göreve atanmalarının zorunlu olduğu sonucu çıkmaktadır.
Kazanılmış
hak, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden
kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır. Bir statüye bağlı
olarak ileriye dönük, beklenen haklar ise bu nitelikte değildir.
5286 sayılı Kanun’un Geçici 4. maddesinde yer alan
düzenlemeyle, atamaların kadro derece ve kademelerine uygunluğu zorunluluğunun
getirilmiş olması ve üçüncü fıkrada da yeni bir kadroya atananların aylık,
ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali haklarının
güvence altına alındığı gözetildiğinde, kazanılmış hakların ihlal
edilmediği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, ne kadar kadroya ihtiyaç duyulduğu ve
kimin hangi kadroya atanması gerektiğine ilişkin “idari” tasarrufların
“genel ve soyut” nitelikli yasama tasarruflarıyla ilgisi kurulamadığından,
yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin ihlalinden söz edilemez.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın
2., 7. ve 10. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin
reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 6.,
8., 11. ve 128. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.
Şevket APALAK
ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.
D- Yasa’nın
Geçici 5. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut
kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldırılan
hükümlerin getirilmemesinin Anayasa’nın 161. maddesinden doğan bir
zorunluluk olduğu, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla
değiştirilebilirse, bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul
edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerektiği, dava konusu kuralın
ise KHGM’nün yatırım projeleri ve ödeneklerinin
Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilmesini
öngörmesi nedeniyle Anayasa’nın 2., 11., 87.,
161., 162., ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Geçici
Madde 5’in birinci fıkrasında, halefiyet sorunu
düzenlenmektedir. Kural, kaldırılan KHGM tarafından yapılmış olan
sözleşmelere, devir durumuna göre ilgili idarenin halef olacağını, adı
geçen Genel Müdürlüğün leh ve aleyhine açılmış davalar ve icra takiplerinde
devir durumuna göre ilgili idarenin kendiliğinden taraf sıfatını
kazanacağını öngörmektedir.
Dava
konusu ikinci fıkra ise kaldırılan KHGM’ne yılı
bütçe yasasıyla öngörülmüş yatırım projeleriyle bunlara ilişkin ödeneklerin
hangi kuruma devredileceğini düzenleyen bir halefiyet
kuralı niteliğindedir. Kuralın konusu “yatırım” olduğundan, yatırım
projeleri ve ödeneklerinin hangi kuruma devredileceği hususu, ülkenin
ekonomik yatırımları konusunda yetkili mercii olan Yüksek Planlama Kurulu
kararına bırakılmıştır.
Anayasa’nın
161. maddesi bütçenin hazırlanması ve uygulanmasını, 162. maddesi de
bütçenin görüşülmesi usullerini düzenlemektedir. 163. maddesi ise
bütçelerde değişiklik yapabilme esaslarını düzenlemektedir. Bu maddeye
göre, merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın
sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu
kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar
Kurulu’na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi
verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını
öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine malî
yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen
giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.
Özel
hazırlama, görüşme ve değişiklik yapma usulü öngörülen bütçe yasasıyla bir
kurum için öngörülen ödeneklerin, kurumun kaldırılmasıyla hangi kuruma
yönlendirileceğine ilişkin halefiyet kuralı, yeni
bir bütçe düzenlemesi niteliğinde değildir. Yasayla kaldırılan ve yetkileri
farklı bir kuruma devredilen bir kuruma tahsis edilen ödeneklerin hangi
kurumca kullanılacağının, ayrıca, yeni bir bütçe hazırlama ve görüşme
süreci sonrasında kabul edilebilecek bir yasayla yapılması zorunlu
değildir. Yine Anayasa’nın 163. maddesinde, “cari yıl ve ileriki yıl bütçelerine
mali yük getir”menin belirtilen giderleri
karşılayacak mali kaynak gösterilmesi koşuluyla yasayla olanaklı olduğu
dikkate alındığında, yasayla kaldırılan bir kuruma tahsis edilen
ödeneklerin, görevin devredildiği kurumlara yasayla devredilmesinde
Anayasa’ya aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan
nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 161.,
162. ve 163. aykırı değildir. İptali isteminin reddi gerekir.
Kuralın,
Anayasa’nın 2., 11. ve 87. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir.
Zehra
Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamıştır.
E- Yasa’nın
Geçici 6. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, Bakanlar Kurulu’na Anayasa’ya aykırı olarak genel, sınırsız,
esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisinin verildiği, asli
düzenleme niteliği taşıyan bu kuralın, Anayasa’nın 2.,
6., 7., 8. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
İptali
istenen Geçici Madde 6’nın ikinci fıkrasında, yapılacak devir işlemlerine
ilişkin usul ve esasların Bayındırlık ve İskân, İç İşleri ve Maliye
Bakanlıkları ile Devlet Personel Başkanlığı’nın uygun görüşleri alınarak
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın teklifi üzerine
Bakanlar Kurulu’nca belirleneceği hükme bağlanmaktadır. Maddenin birinci
fıkrasında “bu kanun uyarınca” yapılacak devir işlemlerinin Kanun’un
yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde tamamlanacağı ve bu süre
içinde 3202 sayılı Yasa’da belirtilen görevlerin mevcut personel eliyle
yürütüleceği belirtilmektedir.
5286
sayılı Yasa bir bütün halinde değerlendirildiğinde, atamalara, kadro
nakillerine, kaldırılan kurumun yetkilerinin hangi kurumlarca ve hangi usul
çerçevesinde kullanılacağına ilişkin ayrıntılı hükümlerin düzenlenmiş
bulunduğu görülmektedir. İptali istenen düzenlemede ise, somut devir
işlemlerinin nasıl yürütüleceğine ilişkin koşullu yetkilendirme söz
konusudur. Yasa koyucunun çerçeve, usul ve esasları belirledikten sonra, bu
konudaki düzenlemeler için yürütme organını görevlendirmesinin, yasama
yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
Açıklanan
nedenlerle dava konusu kural, Anayasa’nın 2., ve
7. maddelerine aykırı değildir. İptali isteminin reddi gerekir.
Kuralın,
Anayasa’nın 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi
görülmemiştir.
F-
Yasa’nın Geçici 7. Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci Tümcesinin
İncelenmesi
Dava
dilekçesinde, bir önceki kuralın iptali isteminde dile getirilen
gerekçelere ek olarak ayrıca, düzenlemeyle Maliye Bakanlığı’nın, yasama
organının, kuruluşların bütçe ödeneklerini birinci düzey fonksiyonlar halinde
kabul ederek, bölümler itibariyle ortaya koyduğu iradesine aykırı bir
şekilde kuruluş bütçeleri üzerinde istediği değişikliği yapabileceği, bunun
ise yasama organının iradesine aykırı olduğu, bu nedenle iptali istenen
kuralın, Anayasa’nın 2., 11., 87., 161., 162. ve
163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava
konusu kural, kaldırılan KHGM’yle ilgili, bu
Kanun’un uygulanmasına ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma
ayrımına bakılmaksızın gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar
arası aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapmaya Maliye
Bakanını yetkilendirmektedir.
Maliye Bakanlığı’na tanınmış bulunan yetki, yasa gereği
kaldırılmış bulunan KHGM için öngörülen bütçe ödeneklerinin devri ve
harcama yetkisinin aktarılması, bütçe ve muhasebe işlemlerinin yapılması
ile sınırlı bir yetki olup, bütçe
yasasında değişiklik yapma niteliği değil, kurumlararası
aktarma niteliği bulunduğundan, bunun için gerekli olan “yasal
yetkilendirme” koşulu sağlanmış bulunmaktadır. Aktarmaların yapılması da
zorunludur. Çünkü personel ve projelerin aktarıldığı kurumlara, bu görev ve
sorumlulukların üstesinden gelebilmek için bütçe yasasıyla kaldırılan kurum
için öngörülen bütçenin de ilgili kurumlara aktarılması gerekmektedir.
Yasanın uygulanmasını gösterme niteliğindeki somut idari tasarrufun
“yasama” tasarrufu olarak nitelendirilmesi olası görülmediğinden, yasama
yetkisinin devredilmezliği kuralına aykırı bir düzenlemeden söz etme
olanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu kural, Anayasa’nın 161., 162., 163. maddelerine aykırı değildir. İptali
isteminin reddi gerekir.
Kuralın, Anayasa’nın 2., 11.
ve 87. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.
Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır
VI-
SONUÇ
13.1.2005 günlü, 5286 sayılı
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un :
1- 6. maddesiyle, 9.5.1985 günlü, 3202 sayılı Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’a eklenen;
a- Ek Madde 1’in,
b- Ek Madde 2’nin birinci fıkrası ile ikinci
fıkrasının birinci tümcesinin,
Anayasa’ya aykırı olmadığına ve
iptal isteminin REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
2- Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
3- Geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci
tümcesinde yer alan “... ihtiyaç duyulan işlerde
...” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,
Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
4- Geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Zehra Ayla PERKTAŞ’ın
karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
5- Geçici 6. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya
aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
6- Geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci
tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
18.6.2009 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
|
Üye
Sacit ADALI
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Mustafa YILDIRIM
|
Üye
A. Necmi ÖZLER
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Şevket APALAK
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
AZLIK OYU
5286 sayılı Yasa’nın
geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde, kaldırılan Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünde kadroları tek tek
sayılan görevlilerin ihtiyaç duyulan işlerde görevlendirilebilecekleri belirtilmektedir.
Maddenin ikinci
fıkrasının birinci tümcesinde de kadroları sayılanlardan kimi üst
görevliler ayrılarak diğerlerinin derece ve kademelerine uygun olmak
kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan diğer kadrolara atanacakları
vurgulanmıştır.
Anayasa’nın 128.
maddesinin ikinci fıkrasında memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri,
aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği
öngörülmüştür. Aktarılan fıkraya göre memurların atanma ile görev ve
yetkilerinin ancak yasayla kurallaştırılabileceği anlaşılmaktadır.
Kurallaştırmanın belirgin ilkelerle oluşacağı ise kuşkusuzdur.
657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu da kadrosuz memur çalıştırılamayacağını, memurluğun kazanımı
ile yer ve görev değiştirmelerinin atama ile gerçekleşeceğini
öngörmektedir. Kamu görevini yürütecek kişilerin konum ve yetkilerinin
belirgin, öngörülebilir ve kazanımları korur bir nitelik içermeleri bu
ilkelerin doğal sonucudur. Ayrıca, Devlet memurlarının yaptıkları görevler
için gerekli bilgi ve deneyim düzeyini gösteren kariyer ile kamu hizmetine
girme, ilerleme ve görevin sona ermesi sürecinde aranan liyakat ilkeleri de
kamu görevlisi işlevlerini belirleyen temellerdir.
Bu bakımdan kamu
hizmeti, kadro, kadronun bulunduğu sınıf gibi özlük hareketleri içinde
kazanımları ve belirginliği esas alan atama olgusu Devlet memuru oluşunun
başlangıç ve süren hukuksal varlık nedenidir. “İhtiyaç” olarak belirtilen
kamu görevinin yürütümünü sağlayan koşullar ve ortam ise atama istencinin
sergilenmesinin öncesine ait yönetsel bir değerlendirme olup, uygun sınıf
ve kadro olgusunu zorunlu kılar.
Öte yandan, Devlet
memurunun kazanımları salt derece ve kademe konusu değildir. Bunlar yanında
kariyer ve liyakat ilkeleri doğrultusunda kamu görevlisinin bulunduğu özlük
durumunun da değerlendirilmesi, yok sayılmaması gerekir. “Atama” koşul
işleminin anayasal dayanağı olan yasayla düzenleme gereği, atama sırasında
ölçüt olacak ilkeleri, başka bir aktarımla liyakat ve kariyerin esas
alınacağını göstermekte ve buna anayasal bir zemin hazırlamaktadır. Böylece
oluşan sonuç ise atama veya görevlendirme sırasında ihtiyacın ancak kamu
görevlisinin yürüttüğü ödevlerle kazandığı yeteneklerle özdeşleştiğinde
ölçüt olabileceğidir.
Bu durumda, kamu
görevlisinin derece ve kademe dışında, kariyer ve liyakatını
esas almayarak; belirsiz, geniş değerlendirme
ve yorumlara açık “ihtiyaç duyulma” gibi bir yaklaşıma dayanan geçici
dördüncü maddenin davaya konu ibaresi ve tümcesi Anayasa’nın 2. ve 128.
maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Açıkladığım görüşle
karara karşıyım.
Üye
Şevket APALAK
KARŞIOY GEREKÇESİ
13.01.2005
günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un;
1-
Geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “ihtiyaç
duyulan işlerde” ibaresinin incelenmesi;
Maddede
kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nde sayılan görevlilerin görevlerinin
bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona ereceği, ancak bunların
devredilen kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar “ihtiyaç duyulan
işlerde” görevlendirilebilecekleri öngörülmektedir.
Anayasa’nın
2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin ön koşullarından birisi
hukuk güvenliği ilkesidir. Hukuki güvenlik ilkesi kazanılmış hakların
korunmasını da kapsamakla birlikte, hukuk normlarının öngörülebilir
olmasını, bireylerin tüm işlem ve eylemlerinde devlete güven duyabilmesini,
devletinde yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici
yöntemlerden kaçınmasını gerektirmektedir. Bu nedenle geleceğe yönelik
statü hukukunda yapılacak yasal düzenlemelerde, daha önce tesis edilmiş
bulunan ve kişilerin lehine hukuki sonuçlar doğuran işlemlerin gözetilmesi
gerekmektedir.
Dava
konusu kuralda Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nde görevleri sona erdirilen
kamu görevlilerinin devredilen kurumda yeni bir kadroya atanıncaya kadar
“ihtiyaç duyulan işlerde” çalıştırılacağı belirtilmek suretiyle, liyakat ve
kariyer ve esaslarına göre kazanılmış hakların gözetilmediği açık olup
hukuki güvenlik ilkesi ihlal edildiğinden Anayasa’nın 2. maddesine
aykırıdır.
2-
Geçici 4. maddesinin ikinci fıkrasının birinci tümcesinin incelenmesi;
Kuralda; “Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu
Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü ünvanlı kadrolarda bulunanlar hariç olmak üzere birinci
fıkra uyarınca görevleri sona erenler ve İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve
İl Müdürlüklerinde Şube Müdürü ünvanlı kadrolarda
bulunanlar ile devredilen diğer kadro ünvanlarından
ilgili kurum tarafından ihtiyaç duyulmayan kadro ünvanlarında
çalışan personel, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen altı ay
içinde derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla kurumca ihtiyaç duyulan
diğer kadrolara atanır.” denilmektedir. Buna göre kuralda sayılan
personelin derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca “ihtiyaç
duyulan kadrolara” atanabilecekleri öngörülmektedir.
Kuralda,
aynı maddenin birinci fıkrasında yer alan “ihtiyaç duyulan işlerde“ ibaresi
ile ilgili iptal gerekçemizde ayrıntılı olarak belirtilen nedenlerle
liyakat ve kariyer esaslarına göre kazanılmış hakların gözetilmediği ve
hukuki güvenlik ilkesinin ihlal edildiği açık olup, düzenleme Anayasa’nın
2. maddesine aykırıdır.
3-
Geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının incelenmesi;
Fıkrada,
“Adı geçen Genel Müdürlüğün yatırım projeleri ve ödenekleri bu Kanun
çerçevesinde Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara
devredilir.” denilmektedir.
Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin
görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe
tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiş olup, 88 ve 89.
maddelerinde yasa, tasarı ve tekliflerinin Büyük Millet Meclisince
görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması, 162. maddesinde ise bütçe
yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları düzenlendikten sonra, 163.
maddesinde bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları belirtilmektedir.
Bu
durumda; bütçe yasası ve diğer yasaların görüşülmesi ve kanunlaşması usul
ve esasları arasında farklılıklar bulunması karşısında herhangi bir yasa
ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile veya herhangi bir
yasada yer alan bir hükümle bütçe yasasında değişiklik yapılması mümkün
değildir.
Dava
konusu kuralda ise; bütçe yasası ile kabul edilerek yasalaşmış bulunan Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğüne tahsis edilen ödeneklerin, bütçe yasası
dışında tamamen ayrı usule tabi olarak çıkarılan 5286 sayılı Yasa’nın
verdiği yetkiye istinaden Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve
kuruluşlara devredileceği öngörülmekte olup, bu haliyle Anayasa’nın 87., 161., 162. ve 163.
maddelerine aykırıdır.
4-
Geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin incelenmesi;
İptali
istenilen tümcenin yer aldığı fıkrada; “Bu kanunun uygulanmasına ilişkin
olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın gerekli
görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer bütçe
muhasebe işlemlerini yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Yukarıdaki bütçe
işlemlerine ilişkin olarak 1050 sayılı Muhasebei
Umumiye Kanunu ve diğer Kanunlardaki aktarma yasakları uygulanmaz.”
denilmektedir.
Yasa’nın
geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasına ilişkin Anayasa’ya aykırılık
gerekçesinde ayrıntılı olarak belirtildiği gibi bütçe yasası ve diğer
yasaların yasalaşma usulündeki farklılıklar karşısında, herhangi bir yasa
ile bütçe yasasında değişiklik yapılamayacağı açıktır.
Diğer
taraftan Anayasa’nın 163. maddesinde bütçelerde değişiklik yapılabilme
esasları belirtilmiş olup, buna göre bütçelerde yasal düzenlemeler dışında
herhangi bir değişiklik yapılması mümkün değildir.
Dava
konusu kural ise Maliye Bakanına kuruluş bütçesi üzerinde fonksiyonel ve
ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın her türlü kurum ve kurumlar
arası aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapma yetkisi
verdiğinden, Anayasa’nın 87., 161., 162. ve 163.
maddelerine aykırıdır.
Açıklanan
nedenle 13.01.2005 günlü 5286 sayılı Yasa’nın geçici 4. maddesinin birinci
fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresi ile
ikinci fıkrasının birinci tümcesinin, geçici 5. maddesinin ikinci
fıkrasının, geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin
iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|