23 Ekim 2010 CUMARTESİ

Resmî Gazete

Sayı : 27738

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:

Esas Sayısı : 2005/19

Karar Sayısı : 2009/85

Karar Günü : 18.6.2009

İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Ali TOPUZ, Haluk KOÇ ve 112 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU : 13.1.2005 günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un

1- 6. maddesi ile 9.5.1985 günlü, 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’a eklenen;

a- Ek Madde 1’in,

b- Ek Madde 2’nin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin,

2- Geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrasının,

3- Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresiyle, ikinci fıkrasının birinci tümcesinin,

4- Geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının,

5- Geçici 6 ıncı maddesinin ikinci fıkrasının,

6- Geçici 7 inci maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin,

Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 44., 45., 87., 126., 127., 128., 161., 162. ve 163. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.

I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ

İptal ve yürürlüğün durdurulması istemlerini içeren dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:

“III. GEREKÇE

1) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 6 ncı Maddesi ile 3202 Sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 1” in Anayasaya Aykırılığı

Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün kaldırılması öngören ve iptali istenen 5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1 hükmü, kamu yararına dayanmayan bir düzenlemedir.

Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü; 1984 yılında, kamu kurum ve kuruluşlarına yönelik yeniden düzenleme çalışmaları kapsamında, “kamu yönetiminde etkinliğin arttırılması ve kırsal alana hizmetlerin bir bütün olarak götürülmesi” gerekçesiyle, Topraksu, Yol Su Elektrik (YSE) ve Toprak İskan Genel Müdürlükleri’nin 09.05.1985 tarihli 3202 sayılı Kanun ile birleştirilmesi sonucu kurulmuştur.

Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü:

* Köy ve bunlara bağlı yerleşim birimlerinin yollarını yapmak,

* Bu yerleşim birimlerini yeterli ve sağlıklı içme suyuna kavuşturmak,

* Toprak ve su kaynaklarını geliştirmek ve yararlı hale getirmek, bu amaçla çiftçilere kredi vermek, teknik yardım projeleri hazırlamak,

* Köy içi sosyal tesisleri yapmak, evini yapan vatandaşa konut kredisi vermek,

* Yurtdışından ülkemize göç eden soydaşlarımıza iskan sağlamak,

* Sulama ve hayvan içme suyu temini amacıyla gölet, bent, kanal gibi tesisler yapmak ve toprak muhafaza tedbirleri vermek,

* Arazi toplulaştırma, tarla içi geliştirme hizmetleri ve çeşitli drenaj tesisleri yapmak,

* Toprak ve su kaynaklarının geliştirmesi ile ilgili araştırma çalışmaları yapmak,

şeklinde özetlenebilecek ve ülkemiz açısından çok önemli olan hizmetleri yerine getirmektedir.

YSE Genel Müdürlüğü’nün kurulduğu 1965 yılında ülkemizdeki 36.500 köyden sadece 17.000 köyün yolu mevcut ve toplam yol ağı 32.000 km iken günümüzde yolu olmayan köy kalmamıştır ve toplam yol ağı da 294.000 km ye çıkmıştır. (Türkiye’de şehirlerarası hizmet veren TCK yol ağının 60.000 km olduğu göz önüne alınırsa yapılan işin önemi daha iyi anlaşılacaktır.)

Kış aylarında yürütülen “kar mücadele çalışmaları” ile köy yolları sürekli ulaşıma açık tutulmaktadır. Bu, özellikle 8 Yıllık Kesintisiz Temel Eğitim kapsamında yürütülen “Taşımalı Eğitim” in etkinliği bakımından büyük önem taşımaktadır.

1965 yılında toplam 65.277 ünitenin 18.183 adedinde yeterli ve sağlıklı içme suyunun olmasına karşın, 2001 yılında 76.417 yerleşim ünitesinin 66.295 adedine içme suyu götürülmüş ve bu ünitelerin % 52’si de şebekeli sistem içme suyuna kavuşturulmuştur.

Beş Yıllık Kalkınma Planları’nda belirtildiği gibi ülkemizde sulamaya açılabilir 8,5 milyon hektar alanın 2,9 milyon hektarı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü görev sahası içerisinde yer almakta olup, bunun 1 milyon 247 bin hektarlık kısmı (% 43) sulamaya açılmıştır.

Ayrıca, 963.234 hektar alanda tarla içi geliştirme hizmetleri, 328.182 hektar alanda drenaj ve toprak ıslahı, 365.055 hektar alanda toprak muhafaza çalışmaları, 290.935 hektar alanda arazi toplulaştırma çalışmaları gerçekleştirilmiştir. 2.498 adet hayvan içme suyu göleti yapılmıştır.

Ülke arazi varlığı ile ilgili çalışmalar yapılarak arazi sınıfları, toprak özellikleri ve kullanma durumunu gösteren 1/25.000 ölçekli toprak haritaları ve İl Arazi Varlığı kitapları yayımlanmıştır. Bu konuda dünyadaki gelişmelere paralel olarak standart belirleme, geliştirme ve güncelleme çalışmaları sürdürülmektedir.

Genel Müdürlük bünyesinde bulunan Araştırma Enstitüleri’nde yapılan çalışmalar sonucunda “toprak ve su kaynakları yönetimi” konusunda 1493 araştırma projesi yürütülmüştür.

9.832 adet iskan konutu yapılmış, 8.964 adet sosyal ve ekonomik tesis hizmete açılmış, konut kredisi verilmek suretiyle10.490 iskan konutu yaptırılmıştır. 1923 yılından günümüze kadar dış ülkelerden gelen 441.324 aile ülkenin çeşitli yerlerine iskan edilmiştir.

Tüm bu hizmetleri gerçekleştiren Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün en çok eleştirildiği konulardan bir devlet bütçesinden aldığı paydır. Halbuki, bu hizmetleri vermeye çalışan Köy Hizmetleri’nin bütçe içerisindeki payı, son on yılda önemli ölçüde azaltılmıştır. 1990 yılında bu pay % 3,06 iken, 2001 yılında % 1,62 ye düşürülmüştür. Bu azalmaya karşın Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün kırsal kesimde yaşayan ülke nüfusunun % 35’lik bölümüne birçok hizmeti götürmeye çalıştığı düşünüldüğünde, bu bütçenin son derece yetersiz olduğu görülecektir.

Bu yetersiz imkanlarla son derece önemli hizmetleri verimli bir biçimde gerçekleştiren Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün kaldırılması kamunun yararına bir işlem olarak nitelendirilemez.

5286 sayılı Kanunun diğer hükümlerine bakıldığında kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün taşra teşkilatının bölge müdürlüklerince yürütülen hizmetlerin bölge müdürlüğü kapsamına giren illerin il özel idarelerine; iskan konularına ilişkin hizmetlerin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na bırakıldığı; 2510 sayılı Kanunun ek 34 üncü maddesi ile 3835 sayılı Kanunda yer alan görev ve yetkilerin ise ilgili kurumlar tarafından yürütülmesine devam edileceği anlaşılmaktadır. Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün yerine getirdiği hizmetlerin büyük kısmının “yerel” nitelikte olmadığı; özellikle toprak, su ve yol konusundaki görev ve hizmetlerinin ancak ulusal bazda ve ölçekte yönetilebilecek ve yürütülebilecek bir özellik taşıması; yapılan bu düzenlemenin kamu yararına sonuç vermeyeceğini kanıtlamaktadır.

Yasama erkinin kamu yararı amacına yönelik olmayan bir biçimde kullanılması ise Anayasaya aykırıdır.

Anayasa Mahkemesinin 20.11.1990 gün ve E.1990/13, K.1990/30 sayılı Kararında aynen şöyle denilmiştir:

“Yasaların kamu yararına dayanması gereği, kuşkusuz hukuk devletinin önde gelen koşullarından birisini oluşturmaktadır. Bu konuda Anayasa Mahkemesinin yerleşmiş anlayışını yansıtan kararlarında belirtildiği gibi;

Anayasanın 2 nci maddesinde tanımlandığı üzere Devletimiz bir hukuk devletidir. Hukuk devleti ilkesinin öğeleri arasında yasaların kamu yararına dayanması ilkesi vardır. Bu ilkenin anlamı kamu yararı düşüncesi olmaksızın başka deyimle yalnızca özel çıkarlar veya yalnızca belli kişilerin yararına olarak herhangi bir yasa kuralının konulamayacağıdır. Buna göre kamu yararı amacına yönelik bulunmayan bir yasa kuralı Anayasanın 2 nci maddesine aykırı nitelikte olur ve dava açıldığında iptali gerekir. Çıkarıldığı zaman kamu yararına dayanan kuralın, koşulların değişmesi sonucunda kamu yararını karşılayamaz duruma geldiğinde dahi iptali gerekir.

Buna göre yasaların, amaç öğesindeki sakatlık başlı başına bir Anayasaya aykırılık nedeni oluşturabilecektir.”

İptali istenen hüküm de kamu yararı amacına yönelik olmadığı için Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen hukuk devleti ilkesine aykırıdır.

Diğer yandan Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı bir düzenlemenin hukuk devleti ilkesinin yanı sıra, Anayasanın 11 inci maddesinde ifade edilmiş olan Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkesiyle bağdaşması da beklenemez.

Bu nedenlerle, 5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1, Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.

2) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 6 ncı Maddesi ile 3202 Sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin Birinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı

İptali istenen Ek Madde 2’nin birinci fıkrası hükmü ile; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünce yapılan hizmetler yerel yönetimlere İstanbul ve Kocaeli illeri dışında il özel idarelerine, İstanbul ve Kocaeli illerinde ise il sınırları dahilinde yapılmak üzere büyükşehir belediyelerine devredilmektedir.

Toprak ve su politikalarının ulusal ölçekli işler olduğu, yerel yönetimlerin mahalli müşterek nitelikteki hizmetler arasında değerlendirilemeyeceği açıktır. Nitekim Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddelerinde bu işler devlete görev olarak verilmiştir. Anayasanın 44 üncü maddesinin gerekçesinde,

“Toprak mülkiyeti ile endüstri toplumu aşamasına geçme gayretlere içinde bulunan ülkemizde Devletin toprak mülkiyetine ilişkin ödevleri Anayasada açıkça gösterilmelidir. Maddede bu yapılmıştır.

Devlet, birinci planda toprak unsurunun muhafazasını, verimlenmesini sağlayacak, hemen arkasından toprak – insan ilişkisini düzenleyecektir”

denilmiştir. Anayasanın 45 inci maddesiyle de, tarım arazilerinin yine endüstri ve şehirleşme sebebiyle yok edilmesinin önlenmesi görevi devlete verilmiştir.

İptali istenen söz konusu hükmün, Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddeleriyle devlete yüklenen görevleri yerel yönetimlere devrederek toprak ve su kaynaklarımızı devletin koruması dışında bırakıp, tarımsal ve kırsal alt yapının geliştirilmesi gereği ile bağdaşmayan bir düzenleme getirdiği ve dolayısı ile kamu yararı amacına yönelik olmadığı açıktır. Bu nedenle, hukuk devleti ilkesine ters düşmektedir. Çünkü, hukuk devleti ilkesi, <<yasaların kamu yararına dayanması>> gereğini de içermektedir.

Söz konusu hüküm merkezi idareye yüklenen görevleri yerel yönetimlere devrettiği için Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddelerine de aykırıdır.

Diğer taraftan, Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” denilmek suretiyle merkezi yönetimin yetkileri ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlenirken merkezi yönetimin görev ve hizmetleri şunlardır şeklinde hiç bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Anayasanın 126 ncı maddesinde merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütler “coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri” olarak sayılmıştır. Maddede, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır.

Buna karşın, Anayasanın 127 nci maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem “coğrafya” hem de “konu” yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.

İptali istenen hüküm ise, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün merkezi idare bağlamında ve ülke ölçeğinde yerine getirdiği, ortak yerel gereksinimleri karşılamak olarak adlandıramayacağımız görev ve hizmetleri yerel yönetimlere devrederek Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine aykırı bir düzenleme yapmıştır.

Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa.24, shf. 225).

Bu nedenle, 5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin birinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı ve 127 nci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.

3) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 6 ncı Maddesi ile 3202 Sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı

Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü taşra teşkilatı; köy hizmetlerinin özelliğinin bir gereği olarak bölge seviyesinde kurulacak bölge müdürlükleri ile müdürlüklerden teşekkül eder (3202 s. Kanun m.26). Bölge müdürlükleri; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne verilen görevlerden, bölgelerindeki iş ve işlemleri yürütürler (3202 s. Kanun m. 32/2). Ek Madde 2” nin ikinci fıkrasının birinci cümlesi hükmü ile, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü taşra teşkilâtının bölge müdürlüklerince yürütülen hizmetlerin, bölge müdürlüğü kapsamına giren illerin il özel idarelerince yürütülmesi öngörülmüştür.

Toprak ve su politikaları ulusal ölçekli işler olup, yerel yönetimlerin mahalli müşterek nitelikteki hizmetler arasında değerlendirilemeyeceğinden bu işlerin görülmesi, Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddelerinde devlete, bir başka deyişle merkezi idareye görev olarak verilmiştir. İptali istenen hüküm, merkezi idareye yüklenen bu tür görevleri yerel yönetimlere devrettiği için Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddelerine açıkça aykırıdır.

Öte yandan, merkezi idareye yüklenen görevleri yerel yönetimlere devrederek toprak ve su kaynaklarımızı devletin koruması dışında bırakıp, tarımsal ve kırsal alt yapının geliştirilmesi gereği ile bağdaşmayan bir düzenleme getirdiği için, söz konusu hüküm kamu yararı amacına da yönelik değildir. Bu nedenle bu hüküm hukuk devleti ilkesine de ters düşmektedir. Çünkü, hukuk devleti ilkesi, <<yasaların kamu yararına dayanması>> gereğini de içermektedir.

Anayasanın 127 nci maddesinin beşinci fıkrasında “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” denilmek suretiyle merkezi yönetimin yetkileri ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlenirken merkezi yönetimin görev ve hizmetleri şunlardır şeklinde hiç bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

Anayasanın 126 ncı maddesinde merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütler “coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri” olarak sayılmıştır. Maddede, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır.

Buna karşın, Anayasanın 127 nci maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem “coğrafya” hem de “konu” yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.

İptali istenen hüküm ise Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün merkezi idare bağlamında ve ülke ölçeğinde yerine getirdiği, ortak yerel gereksinimleri karşılamak olarak adlandıramayacağımız görev ve hizmetleri yerel yönetimlere devrederek Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine aykırı bir düzenleme yapmıştır.

Bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa.24, shf. 225).

Bu nedenle, 5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin ikinci fıkrasının birinci cümlesi Anayasanın 2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı ve 127 nci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.

4) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 1 inci Maddesinin İkinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı

5286 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası hükmü ile; yürütme organına – Bakanlar Kuruluna Anayasaya aykırı olarak genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisi verilmiştir. Bakanlar Kuruluna verilen yetki, esasları yasa ile belirlenmediği için asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır.

Halbuki Anayasaya göre, Anayasanın gösterdiği ayrık haller dışında, yürütmenin asli düzenleme yetkisi yoktur; yürütme Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacak ve yerine getirilecek bir yetki ve görevdir. Anayasanın 8 inci maddesinde ifade edilmiş olan bu ilke, yürütmenin ancak kanun ile asli olarak düzenlenmiş bir alanda düzenleme yetkisi kullanabileceğini açıkça ortaya koymaktadır. Anayasanın 7 nci maddesine göre ise, asli düzenleme yetkisi, TBMM’nindir ve devredilemez.

5286 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası, yukarıda belirtildiği üzere, yürütmenin kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci maddesine; böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine aykırıdır.

Anayasaya aykırı bir hükmün hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısıyla Anayasanın 2 ve 11 inci maddeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır.

Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.

5) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 4 üncü Maddesinin Birinci Fıkrasının İkinci Cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde” İbaresinin Anayasaya Aykırılığı

5286 sayılı Kanunun Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesinde; birinci cümlede belirtilen kamu görevlilerinin, devredilen Kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer malî haklarını (üretimi teşvik primi hariç) aynen almaya devam edecekleri ve devredildikleri kurumda ihtiyaç duyulan işlerde görevlendirilebilecekleri hükme bağlanmıştır.

Yapılan yasal düzenleme ile, bir kurumdaki görevleri sona erdirilen kamu görevlilerinin devredilen kurumda yeni kadrolarına atanıncaya kadar “ihtiyaç duyulan işlerde” değil “durumlarına uygun” işlerde görevlendirilmeleri hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Çünkü, Kamu görevlilerinin bulundukları kadrolar ve sahip oldukları unvanlar, onların görev ve yetkilerini de belirleyen önemli bir ögedir. Bu öge, aynı zamanda onlar için kazanılmış hak oluşturur. Kadro ve unvanlarına, diğer bir anlatımla durumlarına uygun olmadığı halde, sırf ihtiyaç duyulduğu için çalıştırılmaları kazanılmış hakların korunması ilkesiyle bağdaştırılamaz.

Yasa ile yapılan düzenlemelerde, Anayasanın kanun önünde eşitlik ilkesine, hukuk devleti ilkesine uygun hareket edilmesi ve ilgililerin kazanılmış haklarına dokunulmaması gerekir. Kazanılmış hakların korunması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Hukuk devletinde bütün devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması önemli ve temel bir ilkedir. Kazanılmış haklar, hukuk devleti kavramının temelini oluşturan en önemli unsurdur. Kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı nitelikte sonuçlara yol açan uygulamalar, Anayasanın 2 nci maddesinde açıklanan “Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir.” hükmüne aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal kararlılığı ve hukuksal güvenceyi ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına neden olur ve kabul edilemez.

Diğer taraftan, bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun kendiliğinden Anayasanın 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf. 225).

Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286 Kanunun Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde” İbaresi Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.

6) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 4 üncü Maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin Anayasaya Aykırılığı

5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici Madde 4’ünde, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanların Tarım ve Köy işleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları düzenlenmiştir.

Sayılan kadroların dışında kalanların; İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve Şube Müdürü kadrosunda olanlar ile devredilen diğer kadro unvanlarından ilgili kurum tarafından ihtiyaç duyulmayan kadro unvanlarında çalışan personelin derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanacakları hükme bağlanmıştır.

Görüldüğü üzere, kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nde görev yapan devlet memurlarının kadrolarının devri konusunda birbirinden farklı iki ayrı uygulama öngörülmektedir. Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanların Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları hükme bağlanmak suretiyle, sayılan kadrolarda görev yapanların kazanılmış haklarını korumaya yönelik bir düzenleme getirilirken, diğer kadrolarda görev yapanların kazanılmış hakları dikkate alınmadan bu memurlar için, “derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanır” ibaresi kullanılmıştır.

Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanların Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları hükme bağlanarak, bunların yeni atandıkları kadrolarda eski ek göstergelerinden ve Makam Tazminatı Cetvelinde gösterilen makam tazminatlarından yararlanmaları olanağı sağlanmıştır.

Çünkü, 657 sayılı Kanunun 43 üncü maddesinin (B) bendinin üçüncü fıkrası hükmüne göre, “…. Müşavir ve 1. dereceden uzman kadrolara atananlara, bu kadrolarda bulundukları sürece daha önce almış oldukları en yüksek ek gösterge üzerinden ödeme yapılır.” Kanunda görev unvanı sayılan kadrolarda görev yapıp, müşavir kadrosuna atananlar, eski ek göstergelerinden yararlandıkları gibi, 43 üncü maddesinin (B) bendinin üçüncü fıkrasında sayılan görevlere (yani müşavir kadrosuna) atandıkları için makam tazminatından da yararlanacaklardır.

241 sayılı KHK’nin 39 uncu maddesiyle 657 sayılı Kanuna Ek Madde 26 olarak eklenen IV sayılı Makam Tazminatı Cetvelinde yer alan hükümlere göre, Cetvelin 4/b sırasıyla 10/a ve 10/b sırasında, cetvelin 1, 2, 3, 4a, 5, 6, 7, 8 ve 9 numaralı sıralarında belirtilen görevlerde fiilen altı ay çalıştıktan sonra 43 üncü maddesinin (B) bendinin üçüncü fıkrasında sayılan görevlere atananlara cetvelde gösterilen miktarda makam tazminatı ödeneceği yazılıdır.

Özetle ifade etmek gerekirse, Köyhizmetleri Genel Müdürlüğü’nde Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda görev yapanlar Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri kadrosuna atanacakları için eski ek göstergelerini ve Makam Tazminatı Cetvelinde gösterilen makam tazminatını alacaklar, buna karşılık, örneğin il müdürleri eski ek göstergelerini ve makam tazminatını alamayacaklardır.

Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlarla, İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı, Şube Müdürü kadrosunda olanlar ve devredilen diğer kadro unvanlarında görev yapanlar arasında farklı uygulama yapılması, Anayasanın eşitlik ilkesi ile bağdaşmaz.

Anayasanın 10 uncu maddesinde öngörülen kanun önündeki eşitlik ilkesi, yasama ve yürütmenin yetkilerini kullanırken uymak zorunda oldukları Anayasa ve temel hukuk ilkelerinin en önde gelenlerindendir. Yasama ve yürütme, idare edilenler yönünden, hak yaratırken ve külfet getirirken, bu ilkeye uygun davranmakla yükümlüdürler. Anayasanın 10 uncu maddesi “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar” şeklindeki amir hükmü ile bu hususu net olarak ifade etmektedir.

Anayasanın kanun önünde eşitlik ilkesine göre, kanunların uygulanmasında dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din ve mezhep ayrılığı gözetilmeyecek ve bu nedenlerle eşitsizliğe yol açılmayacaktır. Birbirlerinin aynı durumunda olanlara ayrı kuralların uygulanması ve ayrıcalıklı kişi ve toplulukların yaratılması engellenmektedir.

Anayasanın kanun önünde eşitlik ilkesine, hukuk devleti ilkesine uygun hareket edilmesi ve ilgililerin kazanılmış haklarına dokunulmaması gerekir. Kazanılmış hakların korunması, hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Hukuk devletinde bütün devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması önemli ve temel bir ilkedir.

Diğer yandan “Derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanır” hükmü, görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin durumuna uygun olmayan bir kadroya atanmasını mümkün kılmaktadır. Bu hüküm dolayısıyla örneğin, daha önce köy hizmetleri il müdürü unvanı ile 1. dereceli kadroda görev yapan bir devlet memurunun, statüsünü ve görev unvanını dikkate almadan, 1. dereceden düz bir memur kadrosuna atamak mümkün hale gelmiştir.

Kanunla getirilen tek koşul, “derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla” koşuludur. Oysa, ataması yapılacak memurun statüsü ve görev unvanı, derece ve kademesi kadar önemlidir. Getirilen hükümle, Kurum, görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin statü ve görev unvanına ihtiyaç duymadığını belirterek, söz konusu personelin kazanılmış haklarını dikkate almadan atama yapabilecektir.

Kazanılmış haklar, hukuk devleti kavramının temelini oluşturan en önemli unsurdur. Kazanılmış hakları ortadan kaldırıcı nitelikte sonuçlara yol açan uygulamalar Anayasanın 2 nci maddesinde açıklanan “Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir.” hükmüne aykırılık oluşturacağı gibi, toplumsal kararlılığı ve hukuksal güvenceyi ortadan kaldırır, belirsizlik ortamına neden olur ve kabul edilemez.

Anayasanın 2 nci maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi, Anayasanın temel ilkelerinden biridir. Hukuk devleti; yönetilenlere hukuk güvenliği sağlayan, adaletli bir hukuk sistemine dayanan devlet düzeninin adıdır. Hukuka güvenin, kamu düzeninin ve istikrarın korunması da kazanılmış hakların korunması ilkesine bağlılık ile mümkündür.

Cumhuriyetin nitelikleri arasında yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu sayan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurmayı amaçlayan ve bunu geliştirerek sürdüren, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, Anayasa ve hukuk kurallarına bağlılığa özen gösteren, yargı denetimine açık olan, yasaların üstünde yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu temel hukuk ilkeleri ile Anayasanın bulunduğu bilinci olan devlettir.

5286 sayılı Kanunun Geçici Madde 4’ün ikinci fıkrasının birinci cümlesi ile, hukukî statüleri kanunla oluşturulan ve bu statü kurallarına güvenerek geleceklerini tasarlayan kamu görevlilerinin kazanılmış hakları ve hukuk devletinin sağlamak istediği huzurlu ve istikrarlı bir ortamın sonucu olarak ortaya çıkan “Devlete güven” ilkesi hiçbir haklı gerekçe olmadan, zedelenmiştir. Anayasa Mahkemesinin kararlarında da belirtildiği gibi, hukuk devletinin en önemli unsurlarından biri de “güvenilir” olmasıdır.

Bu düzenlemeyle görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin atanacağı kadronun saptanmasında Kuruma, yasama organınca kullanılması gereken bir asli düzenleme yetkisi verilmiştir. Çünkü yasada asli düzenleme sayılacak herhangi bir husus gösterilmemiştir. Halbuki Anayasanın 8 inci maddesinden, yürütmenin Anayasada gösterilen ayrık haller dışında asli düzenleme yetkisi olmadığı; 7 nci maddesinden bu yetkinin yasamaya ait olduğu ve devredilemeyeceği; 6 ncı maddesinden ise 7 nci maddeye aykırı olarak asli düzenleme yetkisinin devredilmesi halinde, devredilen yetkinin, kökenini Anayasadan almadığı için kullanılamayacağı anlaşılmaktadır. İptali istenen cümle yürütmeye tüm bu hükümlere aykırı olarak asli düzenleme yetkisi devretmiştir. Diğer yandan Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir, hükmü yer almaktadır. İptali istenen cümle ise, bir kısım memur ve kamu görevlilerinin özlük haklarına ilişkin ve kanunla düzenlenmesi gereken bir hususta yürütmeye asli düzenleme yetkisi vererek Anayasanın 128 inci maddesine aykırı düşmüştür.

Anayasanın 2 nci maddesinde yer alan hukuk devleti, bütün işlem ve eylemlerinin hukuk kurallarına uygunluğunu başlıca geçerlik koşulu sayan devlettir.

Yasama organı, kanunla düzenleme yaparken, Anayasanın 11 inci maddesi gereğince, Anayasanın diğer hükümlerine de uygun hareket etmek zorundadır.

İptali istenen hükümle yürütmeye devredilen asli düzenleme yetkisi, tüm bu kurallara aykırıdır.

Sonuç olarak, yukarıda belirtilen nedenlerle, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici Madde 4’ün ikinci fıkrasının birinci cümlesi; Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ilkesine, 6 ncı maddesindeki, egemenlik hakkının, Anayasanın koyduğu esaslara göre yetkili kılınan organlar eliyle kullanılacağı ve kaynağını Anayasadan almayan bir yetkinin kullanılamayacağı kuralına; 7 nci maddesindeki, yasama yetkisinin, Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinde olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği kuralına; 8 inci maddesindeki, idarenin kanuniliği ilkesine; 10 uncu maddesindeki eşitlik ilkesine; 11 inci maddesindeki Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilkesine ve 128 inci maddesindeki kurallara aykırı olup, iptali gerekir.

7) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 5 inci Maddesinin İkinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı

İptali istenen bu fıkra hükmü ile; Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün yatırım projeleri ve ödeneklerinin bu Kanun çerçevesinde Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilmesi öngörülmüştür.

Yüksek Planlama Kurulu bu düzenleme ile; bütçe kabul edilip yasalaştıktan sonra TBMM’nin yaptığı tahsisleri (Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün ödeneklerini), bütçe yasası dışında tamamen ayrı ve değişik biçimde yasalaştırma yöntemine tabi olan 5286 sayılı Kanunun verdiği yetkiye istinaden, dilediği gibi değiştirme yetkisini elde etmektedir. Demokratik yönetim biçimini benimseyen ülkelerde egemenlik millete ait olduğu ve bu yetki seçilmiş milletvekillerinin oluşturduğu yasama organınca millet adına kullanıldığı için, devlet gelir ve giderlerini onaylamak da millete ait olan bir yetki ve görevdir. Yasama organının (TBMM’nin) Anayasanın 87 nci maddesinde kendisine verilen bu yetki ve görevi millet adına kullanmasının sınırlandırılması ve herhangi bir surette engellenmesi düşünülemeyeceğinden Anayasada bu konuda gerekli kurallar da getirilmiştir.

Anayasa Mahkemesinin müteaddit kararlarında, örneğin 21.09.1999 tarih ve E.1999/29, K.1999/36 sayılı kararında aynen şöyle denilmiştir:

“Anayasanın 87 nci maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe yasa tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiştir. Bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yapılan bu ayrım karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur.

Anayasanın 88 inci ve 89 uncu maddelerinde yasa tasarı ve tekliflerinin Büyük Millet Meclisi’nce görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken, bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları 162 nci maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre, bütçe yasa tasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, genel kurulda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasanın 89 uncu maddesinde de, Cumhurbaşkanı’na bütçe yasalarını bir daha görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasanın 163 üncü maddesinde, bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenmiş, Bakanlar Kurulu’na Kanun Hükmünde Kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmemiştir.

Anayasada birbirinden tamamen ayrı ve değişik biçimde düzenlenen bu iki yasalaştırma yönteminin doğal sonucu olarak birinin konusuna giren bir işin, ötekiyle ilgili yöntemin uygulanması ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması olanaklı değildir.”

Anayasanın 161 inci maddesinin son fıkrasında, “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” denilmekte; gerekçesinde de, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldıran hükümler getirilmemesi ilkelerine Anayasal kuvvet ve hüküm tanındığı belirtilmektedir. Bu nedenle, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse, bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerekir.

İptali istenen hüküm ise, Anayasanın belirtilen hükümlerine aykırı bir biçimde, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün yatırım projeleri ve ödeneklerinin Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilmesini öngörmektedir; bu nedenle de Anayasanın 87, 161, 162 ve 163 üncü maddeleriyle çelişmektedir.

Diğer yandan, Anayasanın çeşitli hükümlerine aykırı olan bir hükmün, Anayasanın 2 nci maddesindeki hukuk devleti ve 11 inci maddesindeki hukukun üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ile bağdaşmayacağı da açıktır.

Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Kanunun geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci, 161 inci, 162 nci ve 163 üncü maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.

8) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 6 ncı Maddesinin İkinci Fıkrasının Anayasaya Aykırılığı

5286 sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası ile; bu Kanun uyarınca yapılacak devir işlemlerine ilişkin usûl ve esasların Bayındırlık ve İskân, İçişleri ve Maliye bakanlıkları ile Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşleri alınarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirleneceği hükme bağlanmıştır.

İptali istenen ikinci fıkrası hükmü ile; yürütme organına – Bakanlar Kuruluna Anayasaya aykırı olarak genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisi verilmiştir. Bakanlar Kuruluna verilen yetki, esasları yasa ile belirlenmediği için asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır.

Halbuki Anayasaya göre, Anayasanın gösterdiği ayrık haller dışında, yürütmenin asli düzenleme yetkisi yoktur; yürütme Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılacak ve yerine getirilecek bir yetki ve görevdir. Anayasanın 8 inci maddesinde ifade edilmiş olan bu ilke, yürütmenin ancak kanun ile asli olarak düzenlenmiş bir alanda düzenleme yetkisi kullanabileceğini açıkça ortaya koymaktadır. Anayasanın 7 nci maddesine göre ise, asli düzenleme yetkisi, TBMM’nindir ve devredilemez.

5286 sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası, yukarıda belirtildiği üzere, yürütmenin kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı için Anayasanın 8 inci maddesine; yasamaya ait olan asli düzenleme yetkisini yürütmeye devrettiği için Anayasanın 7 nci maddesine; böyle bir yetki Anayasaya dayanmadığı için Anayasanın 6 ncı maddesine aykırıdır.

Anayasaya aykırı bir hükmün hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısıyla Anayasanın 2 ve 11 inci maddeleriyle bağdaşmayacağı da açıktır.

Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Kanunun geçici 6 ncı maddesinin iptali istenen ikinci fıkrası Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olup iptali gerekmektedir.

9) 13.01.2005 Tarih ve 5286 Sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun Geçici 7 nci Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci Cümlesi

5286 sayılı Kanunun geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının iptali istenen birinci cümlesi ile; bu Kanunun uygulanmasına ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapma konusunda Maliye Bakanı yetkili kılınmaktadır.

Yukarıda (7) numaralı başlık altında 5286 sayılı Kanunun Geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının Anayasaya aykırılık gerekçesi açıklanırken etraflıca belirtildiği üzere; bütçe yasalarıyla diğer yasalar arasında yasalaşma yöntemindeki farklılık karşısında, herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile düzenlenmesine veya herhangi bir yasada yer alan hükmün bütçe yasaları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına olanak yoktur. Bu çerçevede yukarıda yapılan açıklamaları burada yinelemekteyiz.

Diğer taraftan, yapılan bu düzenleme ile Maliye Bakanı, Yasama organının (TBMM’nin), kuruluşların bütçe ödeneklerini birinci düzey fonksiyonlar halinde kabul ederek bölümler itibariyle ortaya koyduğu iradesine aykırı bir şekilde kuruluş bütçeleri üzerinde istediği değişikliği yapabilecek, bir “Kuruluş” tan TBMM’nin tahsis ettiği ödeneği alıp diğer kuruluşların bütçesine aktarabilecektir. Maliye Bakanı bu düzenleme ile; bütçe kabul edilip yasalaştıktan sonra TBMM’nin yaptığı tahsisleri, hem de bütçe yasasından ayrı bir yasalaşma yöntemine tabi olan bir yasa hükmüne dayanarak dilediği gibi değiştirme yetkisini elde etmektedir. Anayasanın “Bütçenin görüşülmesi” başlığını taşıyan 162 nci maddesinin dördüncü fıkrası hükmü, Genel Kurulda bölümler üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunup oylanacağına amirdir. Yasama organı kuruluşların bütçe ödeneklerine ilişkin iradesini, bölümler itibariyle ortaya koyduğundan bu bölümlerde, örneğin bir kurum veya kuruluşun bütçesinin eğitim harcamalarına ilişkin bölümünde bir değişik yapılmasının ancak yasa yoluyla mümkün olabileceği, Maliye Bakanına böyle bir yetkinin verilmesinin ise yasama organının daha önce tecelli eden iradesine ve dolayısıyla Anayasanın 161 inci ve 162 nci maddelerine aykırı düşeceği açıkça görülecektir.

Diğer yandan, Anayasanın 163 üncü maddesinde bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları belirtilmiş olup, bu esaslar arasında Maliye Bakanına kuruluş bütçeleri üzerinde söz konusu Geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının iptali istenen birinci cümlesi ile verilen yetkiye kaynak oluşturacak herhangi bir hususa da yer verilmemiştir.

Anayasanın herhangi bir hükmüne aykırı düzenlemenin hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleri ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddeleri ile çelişeceği de açıktır.

Açıklanan nedenlerle, 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Kanunun geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci, 161 inci, 162 nci ve 163 üncü maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ

5286 sayılı Kanunun 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1 hükmü, kamu yararına dayanmadığından uygulanması halinde giderilmesi güç yada olanaksız durum ve zararlara yol açabilecektir.

5286 sayılı Kanunun iptali istenen Ek madde 2’sinin birinci fıkrası ile bu maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesi hükümleri; Anayasanın 44 üncü ve 45 inci maddeleriyle devlete bir başka deyişle merkezi idareye yüklenen görevleri Anayasanın 126 ve 127 nci maddelerine aykırı olarak yerel yönetimlere devrederek toprak ve su kaynaklarımızı devletin koruması dışında bırakıp, tarımsal ve kırsal alt yapının geliştirilmesi gereği ile bağdaşmayan bir düzenleme getirdiği için uygulanmaları halinde giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacaktır.

5286 Kanunun geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresi ve bu maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesi Anayasanın 2 nci maddesinde ifade edilen hukuk devleti anlayışı ile bağdaşmayan ve kazanılmış hakları zedeleyen düzenlemeler olduklarından, uygulanmaları halinde giderilmesi olanaksız durum ve zararlar ortaya çıkacaktır.

Geçici 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde, belirtilen memur ve kamu görevlilerinin kazanılmış hakları zedelendiği ve eşitliğe aykırı düzenlemeler yapıldığı için, uygulanması halinde giderilmesi olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir.

5286 sayılı Kanunun, geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrası ile Yüksek Planlama Kuruluna, geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrası ve geçici 6 ncı maddesinin ikinci fıkrası ile Bakanlar Kuruluna verilen yetkiler; yürütmenin kanuniliği ilkesine aykırı olarak, yürütmeye asli düzenleme yapmak imkanı tanıdığı ve esasları yasa ile belirlenmediği için asli bir düzenleme yetkisi niteliğini taşımaktadır. Geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesi ile Maliye Bakanına verilen yetki ise, yasama organının daha önce tecelli eden iradesine açıkça aykırı düşmektedir. Anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın gereğidir. Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde subjektif yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.

İptali ve yürürlüğünün durdurulması istenen ve açıkça Anayasaya aykırı oldukları gerekçemizde gösterilen hükümlerin uygulanması halinde ortaya çıkacak ve giderilmesi olanaksız durum ve zararların önlenebilmesi, kazanılmış hakların, hukukun ve Anayasanın üstünlüğünün korunabilmesi için, bu hükümlerin yürürlülüklerinin iptal davası sonuçlanıncaya kadar durdurulması gerekmektedir.

V. SONUÇ VE İSTEM

Yukarıda açıklanan gerekçelerle 13.01.2005 tarih ve 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun;

1) 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna eklenen Ek Madde 1’inin, Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,

2) 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin birinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı ve 127 nci maddelerine aykırı olduğundan,

3) 6 ncı maddesi ile 3202 sayılı Kanuna Eklenen “Ek Madde 2” nin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin Anayasanın 2 nci, 11 inci, 44 üncü, 45 inci, 126 ncı ve 127 nci maddelerine aykırı olduğundan,

4) Geçici 1 inci maddesinin ikinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,

5) Geçici 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının ikinci cümlesindeki “ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresinin Anayasanın 2 nci ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,

6) Geçici 4 üncü Maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinin Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci, 10 uncu, 11 inci ve 128 inci maddelerine aykırı olduğundan,

7) Geçici 5 inci maddesinin ikinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci, 161 inci, 162 nci ve 163 üncü maddelerine aykırı olduğundan,

8) Geçici 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasının Anayasanın 2 nci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 11 inci maddelerine aykırı olduğundan,

9) Geçici 7 nci maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin Anayasanın 2 nci, 11 inci, 87 nci, 161 inci, 162 nci ve 163 üncü maddelerine aykırı olduğundan,

iptallerine ve iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”

II- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralları

13.1.2005 günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un iptali istenilen fıkra ve tümcelerini içeren maddeleri şöyledir:

“MADDE 6.- 3202 sayılı Kanuna aşağıdaki ek maddeler ilave edilmiştir.

EK MADDE 1.- Bu Kanunla kurulan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kaldırılmıştır.

EK MADDE 2.- Bu Kanunda belirtilen hizmetler, İstanbul ve Kocaeli illeri dışında il özel idarelerince, İstanbul ve Kocaeli illerinde ise il sınırları dâhilinde yapılmak üzere büyükşehir belediyelerince yerine getirilir.

Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü taşra teşkilatının bölge müdürlüklerince yürütülen hizmetler, bölge müdürlüğü kapsamına giren illerin il özel idarelerince her yıl müştereken yapılacak iş programı çerçevesinde yürütülür. Bu iş programı çerçevesinde ilgili il özel idareleri gerekli araç, gereç, taşınır, personel ve diğer her türlü desteği sağlar.

Bu Kanunda yer alan iskan konularına ilişkin hizmetler, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yürütülür. Ancak, 2510 sayılı İskan Kanununun ek 34 üncü maddesi ile 3835 sayılı Ahıska Türklerinin Türkiye’ye Kabulü ve İskanına Dair Kanunda yer alan görev ve yetkiler, ilgili kurumlar tarafından yürütülmeye devam olunur.

Mevzuatta Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne yapılan atıflar, devir durumuna göre Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, il özel idaresi, İstanbul Büyükşehir Belediyesi veya İzmit Büyükşehir Belediyesine yapılmış sayılır.”

“GEÇİCİ MADDE 1.- Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün;

a) Mülkiyeti Hazineye ait olup da Maliye Bakanlığınca bu Genel Müdürlüğe tahsis edilen taşınmazlar hariç olmak üzere, taşra teşkilatının kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve taşınırları, tapuda bu Genel Müdürlük adına kayıtlı olan taşınmazları ve hizmet binaları; İstanbul ve Kocaeli illerinde büyükşehir belediyelerine, diğer illerde il özel idarelerine,

b) Merkez teşkilatının kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve taşınırları ile hizmet binaları ve diğer taşınmazları Tarım ve Köyişleri Bakanlığına,

c) 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanunun 25 inci maddesi uyarınca tahsis edilmiş kadrolarında görev yapan personeli, kadrolarıyla birlikte merkezde Tarım ve Köyişleri Bakanlığı merkez teşkilatına, taşrada ise Tarım ve Köyişleri Bakanlığı taşra teşkilatına,

d) Ulusal veya bölgesel düzeyde faaliyet gösteren araştırma enstitüleri, Tarımsal Hidroloji Araştırma ve Eğitim Merkezi Müdürlüğü ve bunların döner sermaye işletmeleri ile bunlara ait kadro ve pozisyonlar, personel, tüm varlıklar, araç, gereç ve taşınırlar ile hizmet binaları ve diğer taşınmazlar Tarım ve Köyişleri Bakanlığına,

e) 3202 sayılı Kanunda yer alan ve Bayındırlık ve İskan Bakanlığına devredilen iskan hizmetlerinde kullanılan ve mülkiyeti bu Genel Müdürlüğe ait veya iskan amaçlı tahsis edilen taşınmazlar ile merkez teşkilatında iskan görevlerini yerine getiren personel, kadro ve pozisyonlarıyla birlikte Bayındırlık ve İskan Bakanlığına,

f) 2510 sayılı Kanunun ek 34 üncü maddesi ile 3835 sayılı Kanun uyarınca yapılan göçmen konutları ve bu amaçla ayrılan taşınmazlar Toplu Konut İdaresi Başkanlığına,

Devredilir.

Mülkiyeti Hazineye ait olup da Maliye Bakanlığınca bu Genel Müdürlüğe tahsis edilen taşınmazlar hariç olmak üzere, bölge ve proje müdürlüğü teşkilatlarına ait kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve taşınırları, tapuda bu Genel Müdürlük adına kayıtlı olan taşınmazları ve hizmet binalarının, mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri iller arasındaki dağılımı ve bu dağılımla ilgili usul ve esasları Bakanlar Kurulunca belirlenir.

Mülkiyeti Hazineye ait olup da Maliye Bakanlığınca, kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne tahsis edilmiş taşınmazlar, İstanbul ve Kocaeli illerinde büyükşehir belediyelerine, diğer illerde ise il özel idarelerine, tahsis amacında kullanılmak üzere tahsis edilmiş sayılır.

Bu maddenin (b) ve (d) bentleri uyarınca, kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün mülkiyetinde olup da Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığına devredilen taşınmazların mülkiyeti tapuda re’sen Hazine adına tescil edildikten sonra bu taşınmazlar anılan bakanlıklara tahsis edilmiş sayılır.”

“GEÇİCİ MADDE 4.- Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünde; Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Dairesi Başkanı, anahizmet birimleri ve yardımcı birimler dahil Daire Başkanı, Bölge Müdürü, Bölge Müdür Yardımcısı, merkez ve bölge müdürlüklerinde Şube Müdürü, Proje Müdürü, tasfiye edilen döner sermaye işletmelerinde Sayman ve merkez teşkilatında Avukat unvanlı kadrolarda bulunanların görevleri, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona erer. Bunlar devredilen Kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali haklarını (üretimi teşvik primi hariç) aynen almaya devam eder ve devredildikleri kurumda ihtiyaç duyulan işlerde görevlendirilebilir. Diğer personel devredilen kadro unvanlarıyla görevlerine devam eder.

Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü ünvanlı kadrolarda bulunanlar hariç olmak üzere birinci fıkra uyarınca görevleri sona erenler ve İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve il müdürlüklerinde Şube Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlar ile devredilen diğer kadro unvanlarından ilgili kurum tarafından ihtiyaç duyulmayan kadro unvanlarında çalışan personel, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen altı ay içinde derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan diğer kadrolara atanır. Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlar ise ihdas edilen ekli (1) sayılı listede yer alan Bakanlık Müşaviri kadrolarına Avukat unvanlı kadrolarda bulunanlar ise Hukuk Müşaviri kadrolarına, atanmış sayılır. Ancak, herhangi bir sebeple boşalması halinde Bakanlık Müşaviri kadroları, hiçbir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. Bu çerçevede ihtiyaç duyulan kadro değişiklikleri 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 9 uncu maddesinin son fıkrası hükmü uygulanmaksızın anılan Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre yapılır.

Devredilen personelden ikinci fıkra uyarınca yeni bir kadroya atananların atandıkları kadroların aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları toplamının net tutarının (fazla çalışma ücreti hariç), eski kadrolarına bağlı olarak en son ayda almakta oldukları aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları toplamı net tutarından (üretimi teşvik primi hariç) az olması halinde aradaki fark, farklılık giderilinceye kadar atandıkları kadrolarda kaldıkları sürece herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ödenir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasına göre istihdam edilen sözleşmeli personelin pozisyonları, başka bir işleme gerek kalmaksızın devredildikleri kurum adına vize edilmiş sayılır.

Sürekli işçi kadrolarında görev yapanlar kadrolarıyla birlikte devredilir.”

“GEÇİCİ MADDE 5.- Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yapılmış olan sözleşmelere, devir durumuna göre ilgili idare halef olur. Adı geçen Genel Müdürlüğün leh ve aleyhine açılmış davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili idare kendiliğinden taraf sıfatını kazanır.

Adı geçen Genel Müdürlüğün yatırım projeleri ve ödenekleri bu Kanun çerçevesinde Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilir.”

“GEÇİCİ MADDE 6.- Bu Kanun uyarınca yapılacak devir işlemleri Kanunun yürürlük tarihinden itibaren bir yıl içinde tamamlanır. Devir işlemleri tamamlanıncaya kadar 3202 sayılı Kanunda belirtilen görevler mevcut personel eliyle yürütülmeye devam olunur.

Devir işlemlerine ilişkin usul ve esaslar Bayındırlık ve İskân, İçişleri ve Maliye bakanlıkları ile Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşleri alınarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca belirlenir.”

“GEÇİCİ MADDE 7.- Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Yukarıda bütçe işlemlerine ilişkin olarak 1050 sayılı Muhasebeci Umumiye Kanunu ve diğer kanunlardaki aktarma yasakları uygulanmaz.

İl özel idareleri ve büyükşehir belediyelerinin gelirlerine ilişkin yeni bir kanuni düzenleme yapılıncaya kadar bu idarelere devredilen personelin aylık ve diğer her türlü mali ve sosyal haklarına ilişkin ödemeler Devlet bütçesinden il özel idarelerine veya büyükşehir belediyelerine kaynak aktarmak suretiyle yapılır.”

B-Dayanılan Anayasa Kuralları

Dava dilekçesinde, Anayasanın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 44., 45., 87., 126., 127., 128., 161., 162. ve 163. maddelerine dayanılmıştır.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince Mustafa BUMİN, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Fettah OTO ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 28.02.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

13.01.2005 günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un;

1- 6. maddesiyle 9.5.1985 günlü, 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’a eklenen;

a- Ek Madde 1’in,

b- Ek Madde 2’nin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin

2- Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının,

3- Geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “…ihtiyaç duyulan işlerde…” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin,

4- Geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının,

5- Geçici 6. maddesinin ikinci fıkrasının,

6- Geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin,

yürürlüklerinin durdurulması isteminin, Geçici 4. maddenin, birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “…ihtiyaç duyulan işlerde…” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesi yönünden Fettah OTO’nun “yürürlüğün durdurulması gerektiği” yolundaki karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, diğer kurallar yönünden OYBİRLİĞİYLE REDDİNE, 28.2.2005 gününde karar verildi.

V- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Yasa’nın 6. Maddesi İle 3202 Sayılı Kanun’a Eklenen Ek Madde 1, Ek Madde 2’nin Birinci Fıkrası ve İkinci Fıkrasının Birinci Tümcesinin İncelenmesi

Dava dilekçesinde, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü (KHGM)’nün kuruluş tarihçesi ve kuruluşundan itibaren gerçekleştirdiği icraatları anlatıldıktan sonra bu Müdürlüğün gittikçe azalan bütçesiyle gerçekleştirdiği önemli hizmetler dikkate alındığında, kaldırılmasının kamu yararına bir işlem kabul edilemeyeceği, KHGM’nün taşra teşkilatınca yürütülen hizmetlerin il özel idarelerine, iskân konularına ilişkin hizmetlerin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’na bırakıldığı, 2510 sayılı Kanun’un Ek 34. maddesiyle 3835 sayılı Kanun’da yer alan görev ve yetkilerin ise ilgili kurumlarca yürütülmesinin öngörüldüğü, ancak KHGM’nün yerine getirdiği hizmetlerin büyük bir kısmının yerel nitelikte olmadığı, özellikle toprak, su ve yol konusundaki görev ve hizmetlerinin ancak ulusal bazda ve ölçekte yönetilebilecek ve yürütülebilecek bir özellik taşıması nedeniyle düzenlemenin kamu yararına sonuç vermeyeceği, Anayasanın 44. ve 45. maddelerinde devlete verilen söz konusu görevlerin devletin koruması dışında bırakılarak yerel yönetimlere devredilmesinin kamu yararına uymadığı, yasama erkinin kamu yararı amacına yönelik olmayan bir biçimde kullanılmasının ise hukuk devleti ilkesine aykırı olacağı belirtilerek, iptali istenen kuralların Anayasa’nın 2., 11., 44., 45., 126. ve 127. maddelerine aykırı olduğu sürülmüştür.

5286 sayılı Yasa’nın 1. maddesiyle 3202 sayılı Yasa’nın “Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun” biçimindeki başlığı “Köye Yönelik Hizmetler Hakkında Kanun” olarak değiştirilmiş bulunmaktadır.

5286 sayılı Yasa’nın dava konusu 6. maddesi ile 3202 sayılı Kanun’a eklenen Ek Madde 1’de bu kanunla KHGM’nün kaldırılmış olduğu belirtilmektedir. Ek Madde 2’nin birinci fıkrasında; bu kanunda belirtilen hizmetlerin İstanbul ve Kocaeli illeri dışında il özel idarelerince, sözü geçen illerde ise il sınırları dâhilinde yapılmak üzere büyükşehir belediyelerince yerine getirileceği; Ek Madde 2’nin dava konusu birinci tümcesinde ise kaldırılan KHGM taşra teşkilatının bölge müdürlüklerince yürütülen hizmetlerinin, bölge müdürlüğü kapsamına giren illerin il özel idarelerince her yıl müştereken yapılacak iş programı çerçevesinde yürütüleceği öngörülmektedir.

Yasaya ilişkin meclis çalışmaları incelendiğinde, yasa tasarısına yapılan muhalefette ve dava dilekçesinde yasanın kamu yararını gerçekleştiremeyeceği üzerinde durulmuştur. KHGM’nce yerine getirilen, ancak bu kurumun kaldırılmasının ardından herhangi bir kamu kurumuna yüklenmeyen bir hizmet alanının varlığından söz edilmemektedir. Yasa’nın özel veya sınıfsal yararlar için çıkarıldığına yönelik bir itiraz veya olası bir itirazı temellendirebilecek bir bulguya da rastlanmamıştır.

Anayasa’da yer alan düzenlemeler, yasa koyucuya, toplumsal ihtiyaçlar doğrultusunda yeni idari birimler oluşturma, görev alanlarında değişiklik yapma veya bu birimleri kaldırma yetkisi vermektedir. Bu açıdan yasa koyucunun takdir yetkisine sahip olduğu açıktır. Dava konusu kural ile KHGM’nün görev alanına giren hizmetlerin hangi yerel ve merkezi idare birimlerince yerine getirileceği belirtilmiş olduğundan bu konuda kamusal hizmet boşluğu doğacağından da söz edilemez.

Öte yandan, dava konusu kuralların Anayasa’nın 126. ve 127. maddelerine aykırılığı da ileri sürülmüştür. KHGM önce merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan bir tüzel kişilik iken, dava konusu yasa ile hizmet yerinden yönetim biriminden alınan yetkilerin önemli bir kısmı başka bir yerinden yönetim birimi olan mahalli idarelere bırakılmakta, yani merkezi idare dışında yer alan iki idari birim arasında yetki aktarımı yapılmakta, yetkilerin bir kısmının ise merkezi idare teşkilatı kurumlarına devredildiği anlaşılmaktadır.

KHGM’nün görevleri “köyler ile bağlı yerleşim birimleri” ile sınırlıdır. Yol, su ve toprak ile ilgili ulusal çapta, etki ve sonuçları itibariyle bölünebilir olmayan ve il sınırlarını aşan hizmet ve görevlerin KHGM’nün görev ve yetki kapsamına girmediği açıktır. Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerinde devlete yüklenmiş görevlerin merkezi yönetim dışında yine devletin bir parçası olan yerel yönetimlere aktarılması durumunda devletin etkinliğinin zafiyete uğratıldığından söz edilemez. Dava konusu yasa ile güvenlik veya kalkınma politikalarının bir gereği olarak, söz konusu hizmetlerin ülke düzeyinde örgütlenmiş bir hizmet yerinden yönetim birimi tarafından yerine getirilmesi amacıyla kurulan bu kurum, yasa koyucunun tercihine uygun olarak yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi amacına dönük olarak kaldırılmış bulunmaktadır.

Açıklanan nedenlerle, iptali istenen kurallar Anayasanın 2., 11., 44., 45., 126. ve 127. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

B- Yasa’nın Geçici 1. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi

Dava dilekçesinde, dava konusu kuralla Bakanlar Kurulu’na Anayasa’ya aykırı, genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisi verildiği, asli düzenleme niteliği taşıyan bu yetkinin Anayasa’nın 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

5286 sayılı Yasa’nın Geçici Madde 1’i, kaldırılan KHGM’nün taşınmazları, bağlı birimleri, teşkilat kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıklarının hangi kuruluşlara ve hangi şartlar altında devredileceğini düzenlemektedir. Buna göre, kuruma ait tüm enstitü, personel, kadro ve pozisyon ile malvarlıklarının İstanbul ve Kocaeli illerinde büyükşehir belediyesi ve diğer illerde il özel idareleri, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığına devredildiği görülmektedir.

Geçici Madde 1’in dava konusu ikinci fıkrasında ise, Maliye Bakanlığınca KHGM’ne tahsis edilen taşınmazlar hariç olmak üzere, bölge ve proje müdürlüğü teşkilatlarına ait kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve taşınırları, tapuda bu Genel Müdürlük adına kayıtlı olan taşınmazları ve hizmet binalarının, mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri iller arasındaki dağılımı ve bu dağılımla ilgili usul ve esasların Bakanlar Kurulu’nca belirleneceği öngörülmektedir.

Bu kuralda Bakanlar Kurulu’nun düzenleme yetkisinin;

- Maliye Bakanlığı’nca KHGM’ne tahsis edilen taşınmazları kapsamadığı,

- Yalnızca bölge ve proje müdürlüğü teşkilatlarıyla sınırlı olduğu,

- Dağıtımın mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri iller arasında yapılması gerektiği,

yönlerinden sınırlandırılmış olduğu görülmektedir. Ayrıca, kadro ve pozisyonlar ile personel yönünden Yasa’nın Geçici Madde 3 ve Geçici Madde 4 kurallarına uyma koşulunun bulunduğu, diğer yandan tasfiye ve devir işlerinin nasıl yapılması gerektiğine ilişkin takip eden maddelerde düzenlemelerin yer aldığı anlaşılmaktadır.

Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” denilmektedir. Buna göre, yasa ile yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilebilmesi olanaklı değildir.

Ancak bu kural, ekonomik olayların niteliği, gelişen koşul ve durumlara göre sık sık değişik önlemler alma, bunları kaldırma ve süratli biçimde hareket etme zorunluluğu dikkate alındığında, yasama organının yürütme organını yetkilendirmesini gerekli kılmasına engel değildir. Bu gibi durumlarda yasama organı, temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakabilir.

Yasamanın genelliği ve asliliği ilkesi gereği yasa koyucu “genel ve soyut” nitelikli düzenlemelerini, yasa uygulamalarını içerecek düzeyde veya yönetmelikleri gereksiz kılacak somutlukta gerçekleştirebilir. Ancak, bu husus yasamanın takdirinde olup, anayasal bir zorunluluk değildir. Gittikçe gelişen ve farklılaşan toplumsal yaşam, gittikçe artan oranda hızlı karar mekanizmalarına gereksinim doğurmaktadır.

Taşınmazlarının, personel kadro ve pozisyonlarının, taşınırlarının ve diğer araç ve gereçlerinin hangi kuruluşlara verileceği, bunların merkezi idare ile yerel yönetimler arasında nasıl paylaşılacağı hususları ve personel rejiminin temel esasları 5286 sayılı Yasa ile düzenlenmiş bulunmaktadır. Mülkiyeti hazineye ait olan taşınmazların tahsisi de doğrudan yasayla gerçekleştirilmiş, bu konu Bakanlar Kurulu’nun tasarrufuna bırakılmamıştır. Dolayısıyla, temel kuralların yasayla saptandığı anlaşılmaktadır. Bakanlar Kurulu yukarıda çerçevesi çizilen sınırlar içinde ve Yasa’nın amacına uygun olarak yalnızca bölge ve proje müdürlüğü teşkilatlarına ait kadro ve pozisyonları, personeli, tüm varlıkları, araç, gereç ve taşınırları ile KHGM adına tapuya kayıtlı olan taşınmazlar ile hizmet binalarının, mevcut bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri illere dağılımı ve bu dağılımla ilgili usul ve esasları belirlemekle yetkili kılınmıştır. Bakanlar Kurulu’nun düzenleme yetkisine getirilen diğer bir sınırlama da Yasa’nın lafzından anlaşılacağı üzere, dağılımın yalnızca bölge ve proje müdürlüklerinin hizmet götürdükleri illerle sınırlı olmasıdır.

Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, yasa koyucunun Bakanlar Kurulu’na tanıdığı düzenleme yetkisi “soyut ve genel” nitelikli olması gereken “yasama” tasarrufunu değil, 5286 sayılı Yasa’nın uygulanmasını sağlama amaçlı bir “yürütme” tasarrufunu kapsamaktadır. Her bir düzenleme yetkisinin, yetkiyi tanıyan yasalardan doğan sınırları olduğu gibi, genel nitelikli diğer yasalar veya aynı alanı düzenleyen özel nitelikteki yasalardan doğan sınırları da vardır. Bunun ötesinde hukukun genel ilkelerinden kaynaklanan uygulama sorunlarının da idari yargının denetimine tabi olduğu ortadadır. Yasa lafzında “usul ve esaslar” ibaresinin geçmiş olması, tek başına “yasama yetkisinin devredilmesi” anlamına gelmemektedir.

Açıklanan nedenlerle dava konusu kural, Anayasanın 2. ve 7. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Kuralın, Anayasa’nın 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

C- Yasa’nın Geçici 4. Maddesinin,

1- Birinci Fıkrasının İkinci Tümcesinde Yer Alan “İhtiyaç Duyulan İşlerde” İbaresinin İncelenmesi

Dava dilekçesinde, iptali istenen düzenlemeyle bir kurumdaki görevleri sona erdirilen kamu görevlilerinin, devredilen kurumda yeni kadrolarına atanıncaya kadar “ihtiyaç duyulan” işlerde değil, “durumlarına uygun” işlerde görevlendirilmelerinin hukuk devleti ilkesinin bir gereği olduğu, kamu görevlilerinin bulundukları kadrolar ve sahip oldukları unvanların, onların görev ve yetkilerini belirleyen bir öğe olarak kazanılmış hak oluşturduğu, kamu görevlilerinin durumlarına uygun olmadığı halde sırf ihtiyaç duyulduğu için çalıştırılmalarının kazanılmış hakların korunması ilkesiyle bağdaşmayacağı belirtilerek iptali istenen ibarenin Anayasa’nın 2. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Dava konusu ibareyi içeren Geçici Madde 4’de kaldırılan KHGM’nde tüketici biçimde sayılmış bulunan kamu görevlilerinin görevlerinin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona ereceği, ancak bunların devredilen kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali haklarını, üretim ve teşvik primi hariç olmak üzere, aynen almaya devam edecekleri belirtilmektedir. Dava konusu ibare, tüm mali ve özlük hakları korunan bu kişilerin devredildikleri kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar, ihtiyaç duyulan işlerde görevlendirilebileceklerini öngörmektedir. Diğer personel ise devredilen kadro unvanlarıyla görevlerine devam edecektir.

Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” kuralı yer almıştır. Memurlarla ilgili genel hükümler, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda düzenlenmiştir. Dava konusu kuralda kadroları devredilen kurumda ihtiyaç duyulan işlerde çalıştırılacak kişiler hakkında yapılacak uygulamalarda 657 sayılı Yasa’nın göz önünde bulundurulacağı ve memura yaptırılacak “ihtiyaç duyulan işler”in hizmetin gereklerine ve kazanılan aylık derecesine de uygun nitelikte olacağı açıktır.

Öte yandan, bu kişilerin eski kadrolarına ait aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları korunmaktadır. “İhtiyaç duyulan işlerde” çalışma olasılıkları geçici nitelikte olup, yeni bir kadroya atanınca sona erecek bir çalışmadır. Herhalde bu süre ikinci fıkranın birinci tümcesinden anlaşıldığı üzere 6 ayı geçemeyecektir.

Açıklanan nedenlerle; dava konusu ibare Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

İptali istenen ibarenin Anayasa’nın 11. maddesi ile ilgisi görülmemiştir.

Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.

2- İkinci Fıkrasının Birinci Tümcesinin İncelenmesi

Dava dilekçesinde, kaldırılan KHGM’nde görev yapan devlet memurlarının kadrolarının devri konusunda iki farklı uygulamaya gidildiği, Yasa’da sayılı üst düzey memurların Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı’nın Bakanlık Müşaviri ve Hukuk Müşaviri kadrolarına atanmış sayılacakları hükme bağlanmak suretiyle sayılan kadrolarda görev yapanların kazanılmış haklarını korumaya yönelik bir düzenleme getirilirken, diğer kadrolarda görev yapanların kazanılmış hakları dikkate alınmadan bu memurlar için “derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan kadrolara atanır” ibaresinin kullanıldığı, bunun makam tazminatı alımında da ayrımcılığa neden olduğu, öte yandan iptali istenen ibareyle, görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin durumuna uygun olmayan bir kadroya atanmasının mümkün hale geldiği, oysa ataması yapılacak memurun statüsü ve görev unvanının da derece ve kademesi kadar önemli olduğu, bunu dikkate almayan ibarenin kazanılmış hakları ihlal ettiği; ayrıca düzenlemeyle görev unvanları sayılanlar dışındaki personelin atanacağı kadronun saptanmasında Kuruma, yasama organınca kullanılması gereken bir asli düzenleme yetkisi verildiği belirtilerek, iptali istenen kuralın Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 10., 11. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Geçici Madde 4’ün dava konusu tümceyi içeren ikinci fıkrası, Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlar hariç olmak üzere birinci fıkra uyarınca görevleri sona erenler ve İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve il müdürlüklerinde Şube Müdürü unvanlı kadrolarda bulunanlar ile devredilen diğer kadro unvanların kurum tarafından ihtiyaç duyulmayan kadro unvanlarında çalışan personelin, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen altı ay içinde derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan diğer kadrolara atanmasını öngörmektedir. Bu uygulamadan hariç tutulan üst unvanlı kadrolarda bulunanlar ise ihdas edilen ekli (1) sayılı listede yer alan Bakanlık Müşaviri (Avukat unvanlı kadrolarda bulunanlar ise Hukuk Müşaviri) kadrolarına atanmış sayılırlar. Düzenlemeye göre ihtiyaç duyulan kadro değişiklikleri 190 sayılı KHK’nın 9. maddesinin son fıkrası uygulanmaksızın anılan KHK hükümlerine göre yapılacaktır. Geçici Madde 4’ün üçüncü fıkrasında devredilen personelden ikinci fıkra uyarınca yeni bir kadroya atananların atandıkları kadroların aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali hakları toplamının net tutarından (fazla çalışma ücreti hariç) az olması halinde aradaki farkın, farklılık giderilinceye kadar atandıkları kadrolarda kaldıkları sürece herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ödeneceği öngörülmektedir.

Anayasa’nın 10. maddesindeki eşitlik ilkesi, herkesin her yönden aynı hukuk kurallarına tabi olması zorunluluğunu ifade etmez. Kişilerin durum ve konumlarındaki farklılık, bunlara farklı hukuk kurallarının uygulanmasını gerektirebilir. Aynı ya da benzer durumda olanların aynı kurallara, farklı durumda olanların da farklı kurallara tabi olması halinde eşitlik ilkesinin zedelendiğinden söz edilemez.

Dava dilekçesinde karşılaştırılması yapılan unvanlı kadrolar arasında hukuksal yönden aynılık ya da benzerlik bulunmamaktadır. Bir kurumda Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü unvanlı kadrolar ile daha alt birimler için öngörülen kadrolara bağlanmış hukuksal sonuçlar, görev ve yetkiler ile sorumluluklar bakımından farklılıklar bulunacağı açıktır. Hukuksal yönden farklı konumda bulunanlara farklı uygulama yapılması eşitlik ilkesini ihlal etmez.

Ayrıca, Devlet Memurları Kanunu’nun 91. ve 71. maddelerinde yer alan düzenlemeler dikkate alındığında “durumlarına uygun” ifadesinden, kadroları kaldırılan devlet memurlarının eski sınıflarındaki derecelerine uygun, diğer bir deyimle buna eşit veya daha üst derecedeki yeni bir göreve atanmalarının zorunlu olduğu sonucu çıkmaktadır.

Kazanılmış hak, kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş haktır. Bir statüye bağlı olarak ileriye dönük, beklenen haklar ise bu nitelikte değildir.

5286 sayılı Kanun’un Geçici 4. maddesinde yer alan düzenlemeyle, atamaların kadro derece ve kademelerine uygunluğu zorunluluğunun getirilmiş olması ve üçüncü fıkrada da yeni bir kadroya atananların aylık, ek gösterge, her türlü zam ve tazminatları ile diğer mali haklarının güvence altına alındığı gözetildiğinde, kazanılmış hakların ihlal edilmediği anlaşılmaktadır.

Öte yandan, ne kadar kadroya ihtiyaç duyulduğu ve kimin hangi kadroya atanması gerektiğine ilişkin “idari” tasarrufların “genel ve soyut” nitelikli yasama tasarruflarıyla ilgisi kurulamadığından, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin ihlalinden söz edilemez.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 2., 7. ve 10. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Kuralın, Anayasa’nın 6., 8., 11. ve 128. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

Şevket APALAK ve Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır.

D- Yasa’nın Geçici 5. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi

Dava dilekçesinde, bütçe kanunlarına bütçe dışı hüküm konulmaması, mevcut kanunların hükümlerini açıkça veya dolaylı değiştiren veya kaldırılan hükümlerin getirilmemesinin Anayasa’nın 161. maddesinden doğan bir zorunluluk olduğu, bir yasa kuralı nasıl aynı nitelikte bir yasa kuralıyla değiştirilebilirse, bütçe yasalarının da aynı yöntemle hazırlanmış ve kabul edilmiş bir bütçe yasası ile değiştirilmesi gerektiği, dava konusu kuralın ise KHGM’nün yatırım projeleri ve ödeneklerinin Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilmesini öngörmesi nedeniyle Anayasa’nın 2., 11., 87., 161., 162., ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Geçici Madde 5’in birinci fıkrasında, halefiyet sorunu düzenlenmektedir. Kural, kaldırılan KHGM tarafından yapılmış olan sözleşmelere, devir durumuna göre ilgili idarenin halef olacağını, adı geçen Genel Müdürlüğün leh ve aleyhine açılmış davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili idarenin kendiliğinden taraf sıfatını kazanacağını öngörmektedir.

Dava konusu ikinci fıkra ise kaldırılan KHGM’ne yılı bütçe yasasıyla öngörülmüş yatırım projeleriyle bunlara ilişkin ödeneklerin hangi kuruma devredileceğini düzenleyen bir halefiyet kuralı niteliğindedir. Kuralın konusu “yatırım” olduğundan, yatırım projeleri ve ödeneklerinin hangi kuruma devredileceği hususu, ülkenin ekonomik yatırımları konusunda yetkili mercii olan Yüksek Planlama Kurulu kararına bırakılmıştır.

Anayasa’nın 161. maddesi bütçenin hazırlanması ve uygulanmasını, 162. maddesi de bütçenin görüşülmesi usullerini düzenlemektedir. 163. maddesi ise bütçelerde değişiklik yapabilme esaslarını düzenlemektedir. Bu maddeye göre, merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine malî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.

Özel hazırlama, görüşme ve değişiklik yapma usulü öngörülen bütçe yasasıyla bir kurum için öngörülen ödeneklerin, kurumun kaldırılmasıyla hangi kuruma yönlendirileceğine ilişkin halefiyet kuralı, yeni bir bütçe düzenlemesi niteliğinde değildir. Yasayla kaldırılan ve yetkileri farklı bir kuruma devredilen bir kuruma tahsis edilen ödeneklerin hangi kurumca kullanılacağının, ayrıca, yeni bir bütçe hazırlama ve görüşme süreci sonrasında kabul edilebilecek bir yasayla yapılması zorunlu değildir. Yine Anayasa’nın 163. maddesinde, “cari yıl ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getir”menin belirtilen giderleri karşılayacak mali kaynak gösterilmesi koşuluyla yasayla olanaklı olduğu dikkate alındığında, yasayla kaldırılan bir kuruma tahsis edilen ödeneklerin, görevin devredildiği kurumlara yasayla devredilmesinde Anayasa’ya aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 161., 162. ve 163. aykırı değildir. İptali isteminin reddi gerekir.

Kuralın, Anayasa’nın 2., 11. ve 87. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamıştır.

E- Yasa’nın Geçici 6. Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi

Dava dilekçesinde, Bakanlar Kurulu’na Anayasa’ya aykırı olarak genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz şekilde düzenleme yetkisinin verildiği, asli düzenleme niteliği taşıyan bu kuralın, Anayasa’nın 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

İptali istenen Geçici Madde 6’nın ikinci fıkrasında, yapılacak devir işlemlerine ilişkin usul ve esasların Bayındırlık ve İskân, İç İşleri ve Maliye Bakanlıkları ile Devlet Personel Başkanlığı’nın uygun görüşleri alınarak Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nca belirleneceği hükme bağlanmaktadır. Maddenin birinci fıkrasında “bu kanun uyarınca” yapılacak devir işlemlerinin Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde tamamlanacağı ve bu süre içinde 3202 sayılı Yasa’da belirtilen görevlerin mevcut personel eliyle yürütüleceği belirtilmektedir.

5286 sayılı Yasa bir bütün halinde değerlendirildiğinde, atamalara, kadro nakillerine, kaldırılan kurumun yetkilerinin hangi kurumlarca ve hangi usul çerçevesinde kullanılacağına ilişkin ayrıntılı hükümlerin düzenlenmiş bulunduğu görülmektedir. İptali istenen düzenlemede ise, somut devir işlemlerinin nasıl yürütüleceğine ilişkin koşullu yetkilendirme söz konusudur. Yasa koyucunun çerçeve, usul ve esasları belirledikten sonra, bu konudaki düzenlemeler için yürütme organını görevlendirmesinin, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu kural, Anayasa’nın 2., ve 7. maddelerine aykırı değildir. İptali isteminin reddi gerekir.

Kuralın, Anayasa’nın 6., 8. ve 11. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

F- Yasa’nın Geçici 7. Maddesinin Birinci Fıkrasının Birinci Tümcesinin İncelenmesi

Dava dilekçesinde, bir önceki kuralın iptali isteminde dile getirilen gerekçelere ek olarak ayrıca, düzenlemeyle Maliye Bakanlığı’nın, yasama organının, kuruluşların bütçe ödeneklerini birinci düzey fonksiyonlar halinde kabul ederek, bölümler itibariyle ortaya koyduğu iradesine aykırı bir şekilde kuruluş bütçeleri üzerinde istediği değişikliği yapabileceği, bunun ise yasama organının iradesine aykırı olduğu, bu nedenle iptali istenen kuralın, Anayasa’nın 2., 11., 87., 161., 162. ve 163. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Dava konusu kural, kaldırılan KHGM’yle ilgili, bu Kanun’un uygulanmasına ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapmaya Maliye Bakanını yetkilendirmektedir.

Maliye Bakanlığı’na tanınmış bulunan yetki, yasa gereği kaldırılmış bulunan KHGM için öngörülen bütçe ödeneklerinin devri ve harcama yetkisinin aktarılması, bütçe ve muhasebe işlemlerinin yapılması ile sınırlı bir yetki olup, bütçe yasasında değişiklik yapma niteliği değil, kurumlararası aktarma niteliği bulunduğundan, bunun için gerekli olan “yasal yetkilendirme” koşulu sağlanmış bulunmaktadır. Aktarmaların yapılması da zorunludur. Çünkü personel ve projelerin aktarıldığı kurumlara, bu görev ve sorumlulukların üstesinden gelebilmek için bütçe yasasıyla kaldırılan kurum için öngörülen bütçenin de ilgili kurumlara aktarılması gerekmektedir. Yasanın uygulanmasını gösterme niteliğindeki somut idari tasarrufun “yasama” tasarrufu olarak nitelendirilmesi olası görülmediğinden, yasama yetkisinin devredilmezliği kuralına aykırı bir düzenlemeden söz etme olanağı bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle dava konusu kural, Anayasa’nın 161., 162., 163. maddelerine aykırı değildir. İptali isteminin reddi gerekir.

Kuralın, Anayasa’nın 2., 11. ve 87. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

Zehra Ayla PERKTAŞ bu görüşe katılmamışlardır

VI- SONUÇ

13.1.2005  günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un :

1- 6. maddesiyle, 9.5.1985 günlü, 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun’a eklenen;

a- Ek Madde 1’in,

b- Ek Madde 2’nin birinci fıkrası ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin,

Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

2- Geçici 1. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

3- Geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “... ihtiyaç duyulan işlerde ...” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Şevket APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

4- Geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE,  Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

5- Geçici 6. maddesinin ikinci fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

6- Geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,

18.6.2009 gününde karar verildi.

Başkan Haşim KILIÇ

Başkanvekili Osman Alifeyyaz PAKSÜT

Üye Sacit ADALI

Üye Fulya KANTARCIOĞLU

Üye Ahmet AKYALÇIN

Üye Mehmet ERTEN

Üye Mustafa YILDIRIM

Üye A. Necmi ÖZLER

Üye Serdar ÖZGÜLDÜR

Üye Şevket APALAK

Üye Zehra Ayla PERKTAŞ

AZLIK OYU

5286 sayılı Yasa’nın geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde, kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünde kadroları tek tek sayılan görevlilerin ihtiyaç duyulan işlerde görevlendirilebilecekleri belirtilmektedir.

Maddenin ikinci fıkrasının birinci tümcesinde de kadroları sayılanlardan kimi üst görevliler ayrılarak diğerlerinin derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca ihtiyaç duyulan diğer kadrolara atanacakları vurgulanmıştır.

Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Aktarılan fıkraya göre memurların atanma ile görev ve yetkilerinin ancak yasayla kurallaştırılabileceği anlaşılmaktadır. Kurallaştırmanın belirgin ilkelerle oluşacağı ise kuşkusuzdur.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu da kadrosuz memur çalıştırılamayacağını, memurluğun kazanımı ile yer ve görev değiştirmelerinin atama ile gerçekleşeceğini öngörmektedir. Kamu görevini yürütecek kişilerin konum ve yetkilerinin belirgin, öngörülebilir ve kazanımları korur bir nitelik içermeleri bu ilkelerin doğal sonucudur. Ayrıca, Devlet memurlarının yaptıkları görevler için gerekli bilgi ve deneyim düzeyini gösteren kariyer ile kamu hizmetine girme, ilerleme ve görevin sona ermesi sürecinde aranan liyakat ilkeleri de kamu görevlisi işlevlerini belirleyen temellerdir.

Bu bakımdan kamu hizmeti, kadro, kadronun bulunduğu sınıf gibi özlük hareketleri içinde kazanımları ve belirginliği esas alan atama olgusu Devlet memuru oluşunun başlangıç ve süren hukuksal varlık nedenidir. “İhtiyaç” olarak belirtilen kamu görevinin yürütümünü sağlayan koşullar ve ortam ise atama istencinin sergilenmesinin öncesine ait yönetsel bir değerlendirme olup, uygun sınıf ve kadro olgusunu zorunlu kılar.

Öte yandan, Devlet memurunun kazanımları salt derece ve kademe konusu değildir. Bunlar yanında kariyer ve liyakat ilkeleri doğrultusunda kamu görevlisinin bulunduğu özlük durumunun da değerlendirilmesi, yok sayılmaması gerekir. “Atama” koşul işleminin anayasal dayanağı olan yasayla düzenleme gereği, atama sırasında ölçüt olacak ilkeleri, başka bir aktarımla liyakat ve kariyerin esas alınacağını göstermekte ve buna anayasal bir zemin hazırlamaktadır. Böylece oluşan sonuç ise atama veya görevlendirme sırasında ihtiyacın ancak kamu görevlisinin yürüttüğü ödevlerle kazandığı yeteneklerle özdeşleştiğinde ölçüt olabileceğidir.

Bu durumda, kamu görevlisinin derece ve kademe dışında, kariyer ve liyakatını esas almayarak; belirsiz, geniş değerlendirme ve yorumlara açık “ihtiyaç duyulma” gibi bir yaklaşıma dayanan geçici dördüncü maddenin davaya konu ibaresi ve tümcesi Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Açıkladığım görüşle karara karşıyım.

Üye

Şevket APALAK

KARŞIOY GEREKÇESİ

13.01.2005 günlü, 5286 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Kaldırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un;

1- Geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresinin incelenmesi;

Maddede kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nde sayılan görevlilerin görevlerinin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte sona ereceği, ancak bunların devredilen kurumca yeni bir kadroya atanıncaya kadar “ihtiyaç duyulan işlerde” görevlendirilebilecekleri öngörülmektedir.

Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin ön koşullarından birisi hukuk güvenliği ilkesidir. Hukuki güvenlik ilkesi kazanılmış hakların korunmasını da kapsamakla birlikte, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm işlem ve eylemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletinde yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerektirmektedir. Bu nedenle geleceğe yönelik statü hukukunda yapılacak yasal düzenlemelerde, daha önce tesis edilmiş bulunan ve kişilerin lehine hukuki sonuçlar doğuran işlemlerin gözetilmesi gerekmektedir.

Dava konusu kuralda Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nde görevleri sona erdirilen kamu görevlilerinin devredilen kurumda yeni bir kadroya atanıncaya kadar “ihtiyaç duyulan işlerde” çalıştırılacağı belirtilmek suretiyle, liyakat ve kariyer ve esaslarına göre kazanılmış hakların gözetilmediği açık olup hukuki güvenlik ilkesi ihlal edildiğinden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır.

2- Geçici 4. maddesinin ikinci fıkrasının birinci tümcesinin incelenmesi;

Kuralda; “Genel Müdür, Genel Müdür Yardımcısı, Teftiş Kurulu Başkanı, 1. Hukuk Müşaviri, Daire Başkanı ve Bölge Müdürü ünvanlı kadrolarda bulunanlar hariç olmak üzere birinci fıkra uyarınca görevleri sona erenler ve İl Müdürü, İl Müdür Yardımcısı ve İl Müdürlüklerinde Şube Müdürü ünvanlı kadrolarda bulunanlar ile devredilen diğer kadro ünvanlarından ilgili kurum tarafından ihtiyaç duyulmayan kadro ünvanlarında çalışan personel, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi izleyen altı ay içinde derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla kurumca ihtiyaç duyulan diğer kadrolara atanır.” denilmektedir. Buna göre kuralda sayılan personelin derece ve kademelerine uygun olmak kaydıyla Kurumca “ihtiyaç duyulan kadrolara” atanabilecekleri öngörülmektedir.

Kuralda, aynı maddenin birinci fıkrasında yer alan “ihtiyaç duyulan işlerde“ ibaresi ile ilgili iptal gerekçemizde ayrıntılı olarak belirtilen nedenlerle liyakat ve kariyer esaslarına göre kazanılmış hakların gözetilmediği ve hukuki güvenlik ilkesinin ihlal edildiği açık olup, düzenleme Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır.

3- Geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının incelenmesi;

Fıkrada, “Adı geçen Genel Müdürlüğün yatırım projeleri ve ödenekleri bu Kanun çerçevesinde Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredilir.” denilmektedir.

Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri yasa koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe tasarısını görüşmek ve kabul etmek olarak belirtilmiş olup, 88 ve 89. maddelerinde yasa, tasarı ve tekliflerinin Büyük Millet Meclisince görüşülmesi usul ve esasları ile yayımlanması, 162. maddesinde ise bütçe yasa tasarılarının görüşülme usul ve esasları düzenlendikten sonra, 163. maddesinde bütçelerde değişiklik yapılabilmesi esasları belirtilmektedir.

Bu durumda; bütçe yasası ve diğer yasaların görüşülmesi ve kanunlaşması usul ve esasları arasında farklılıklar bulunması karşısında herhangi bir yasa ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe yasası ile veya herhangi bir yasada yer alan bir hükümle bütçe yasasında değişiklik yapılması mümkün değildir.

Dava konusu kuralda ise; bütçe yasası ile kabul edilerek yasalaşmış bulunan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğüne tahsis edilen ödeneklerin, bütçe yasası dışında tamamen ayrı usule tabi olarak çıkarılan 5286 sayılı Yasa’nın verdiği yetkiye istinaden Yüksek Planlama Kurulu kararı ile ilgili kurum ve kuruluşlara devredileceği öngörülmekte olup, bu haliyle Anayasa’nın 87., 161., 162. ve 163. maddelerine aykırıdır.

4- Geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin incelenmesi;

İptali istenilen tümcenin yer aldığı fıkrada; “Bu kanunun uygulanmasına ilişkin olarak fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın gerekli görülen her türlü kurum içi ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer bütçe muhasebe işlemlerini yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Yukarıdaki bütçe işlemlerine ilişkin olarak 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu ve diğer Kanunlardaki aktarma yasakları uygulanmaz.” denilmektedir.

Yasa’nın geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasına ilişkin Anayasa’ya aykırılık gerekçesinde ayrıntılı olarak belirtildiği gibi bütçe yasası ve diğer yasaların yasalaşma usulündeki farklılıklar karşısında, herhangi bir yasa ile bütçe yasasında değişiklik yapılamayacağı açıktır.

Diğer taraftan Anayasa’nın 163. maddesinde bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları belirtilmiş olup, buna göre bütçelerde yasal düzenlemeler dışında herhangi bir değişiklik yapılması mümkün değildir.

Dava konusu kural ise Maliye Bakanına kuruluş bütçesi üzerinde fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma ayrımına bakılmaksızın her türlü kurum ve kurumlar arası aktarmalar ile diğer bütçe ve muhasebe işlemlerini yapma yetkisi verdiğinden, Anayasa’nın 87., 161., 162. ve 163. maddelerine aykırıdır.

Açıklanan nedenle 13.01.2005 günlü 5286 sayılı Yasa’nın geçici 4. maddesinin birinci fıkrasının ikinci tümcesinde yer alan “ihtiyaç duyulan işlerde” ibaresi ile ikinci fıkrasının birinci tümcesinin, geçici 5. maddesinin ikinci fıkrasının, geçici 7. maddesinin birinci fıkrasının birinci tümcesinin iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.

Üye

Zehra Ayla PERKTAŞ