Anayasa
Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2009/50
Karar Sayısı : 2011/89
Karar Günü : 2.6.2011
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN
: Ankara 9. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU : 10.10.1984
günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun’un, 18.5.1987 günlü, 281 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname’nin 12. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde yer alan “…her seviyedeki
işçi…teşekküllerinde…” ibarelerinin Anayasa’nın 6. maddesine aykırılığı
savıyla iptaline karar verilmesi istemidir.
I- OLAY
Davacı sendika ile ilgili olarak basında yer alan
yolsuzluk iddialarının 3056 sayılı Kanun’un 20. maddesi uyarınca,
Başbakanlık müfettişlerinin koordinatörlüğünde bir heyet tarafından
incelenmesi, gerekirse soruşturulması, sendikanın son beş yıllık iş ve
işlemlerinin teftiş edilmesinin uygun görülmesine ilişkin Başbakanlık
Makamının 21.10.2008 günlü ve 54 sayılı olur işleminin iptali istemiyle
açılan davada, itiraz konusu ibarelerin Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına
varan Mahkeme iptali için başvurmuştur.
II- İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru
kararının gerekçe bölümü şöyledir:
“Anayasa’nın 6. maddesinde; hiçbir
kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir yetki kullanamayacağı
ifade edilmiştir.
Öte yandan, Anayasanın 52. maddesi
“Sendikalar, 13 üncü maddede sayılan genel sınırlamalara aykırı hareket
edemeyecekleri gibi; siyasi amaç güdemezler, siyasi faaliyette
bulunamazlar, siyasi partilerden destek göremezler ve onlara destek
olamazlar; derneklerle, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla bu amaçlarla ortak hareket
edemezler.
İşyerinde sendikal faaliyette bulunma,
o işyerinde çalışmamayı haklı göstermez.
Sendikalar üzerindeki Devletin idari ve
mali denetimi ile gelir ve giderleri, üye aidatının sendikaya ödenme şekli
kanunla düzenlenir.
Sendikalar gelirlerini amaçları dışında
kullanamazlar; tüm gelirlerini Devlet bankalarında muhafaza ederler.”
şeklinde düzenlenmiş iken, 23.7.1995 tarihli ve 4121 sayılı Kanunun 3.
maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır.
Uyuşmazlığa uygulanacak olan 3056
sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin
Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun “Teftiş Kurulu Başkanlığı” başlıklı
20. maddesinin 2. fıkrasında “Vakıflarda, derneklerde, kooperatiflerde, her
seviyedeki işçi ve işveren teşekküllerinde teftiş, denetim veya bu maksatla
kurulmuş olan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını haiz olmak,
gerektiğinde her türlü inceleme, araştırma,
soruşturma ve teftişi yapmak veya yaptırmak” hükmüne yer
verilmiştir.
Üyesi bulunduğumuz Uluslararası Çalışma
Örgütü (İLO) nün sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına
ilişkin 87 sayılı Sözleşmenin 3. maddesinde; “Çalışanları ve işverenlerin
örgütlerinin tüzük ve yönetmeliklerini düzenlemek, temsilcilerini serbestçe
seçmek, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek ve iş programlarını belirlemek
hakkına sahip oldukları, kamu makamlarının bu hakkı sınırlayacak veya bu
hakkın yasaya uygun şekilde kullanılmasına engel olacak nitelikte her türlü
müdahaleden sakınmaları gerektiği” hükme bağlanmıştır. Anılan Sözleşme 25.11.1992 tarihli ve
3847 sayılı Kanunla onaylanıp Bakanlar Kurulunun 8.1.1993 tarihli ve
93-3967 sayılı kararı ile onanarak ve 25.2.1993 tarihli ve 21507 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanarak iç hukuk normu haline dönüşmüştür.
Anılan Sözleşmenin uygulamaya
geçirilmesi amacıyla bir dizi anayasal düzenlemeler yapılırken 2821 sayılı
Sendikalar Kanununun 47. maddesi 26.06.1997 tarihli ve 4277 sayılı Kanunun
5. maddesi ile değiştirilerek “Sendika ve konfederasyonlarda denetleme
kurulları veya denetçiler tarafından yapılacak idari ve mali denetimde
yönetim ve işleyişin gelir ve giderlerin, bunlarla ilgili işlemlerin kanun,
tüzük ve genel kurul kararlarına uygun olup olmadığı incelenir.
Denetim esasları, işçi ve işveren
konfederasyonlarının yazılı görüşleri alınarak hazırlanacak bir tüzükte
gösterilir.” şeklini almıştır.
Yukarıda aktarılan Anayasal ve yasal
düzeyde değişiklikleri içeren gelişmeler ışığında Devletin genel anlamda
Sendikalar üzerindeki denetiminin yerini, Sendikaların kendi organlarınca
gerçekleştirilen bir iç denetim almıştır.
Böylelikle İLO Sözleşmelerine uymak
amacıyla yapılan anayasal ve yasal değişiklik ve düzenlemelerle sendikalar
üzerindeki idarenin özellikle periyodik denetim ve bu denetin yetkisinden
kaynaklanan idari müeyyideler uygulamak yetkisi ortadan kaldırılmıştır.
Bu kapsamda 3056 sayılı Yasanın 20.
maddesinin 2. fıkrasının Başbakanlık Teftiş Kuruluna Sendikalarla ilgili
denetim yapma olanağı veren “her türlü işçi ... teşekküllerinde” ibaresinin, Devletin Anayasal düzeyde
sona erdirilen sendikalar üzerindeki denetim yetkisini devam ettirdiğinden
Anayasanın 6. maddesine aykırı olduğu sonucuna varılarak iptali için
Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dosyada bulunan belgelerin onaylı birer
örneğinin Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine, kararın taraflara
tebliğine, 29.04.2009 tarihinde oybirliği ile karar verildi.”
III- YASA METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun’un, 18.5.1987 günlü, 281 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 12.
maddesiyle değiştirilen ve itiraz konusu ibareleri de içeren “Başbakanlık Teftiş Kurulu”
başlıklı 20. maddesi şu şekildedir:
“Teftiş Kurulu Başkanlığı Başbakan’ın veya yetkili
kılması üzerine Müsteşarın emri veya onayı ile Başbakan adına aşağıdaki
görevleri yapar:
a) Bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla, kamu
iktisadi teşebbüslerinde teftişin etkin bir şekilde yürütülmesi hususunda
genel prensipleri tesbit etmek ve personelin
verimli çalışmasını teşvik edici teftiş sistemini geliştirmek,
b) 1. (a) bendinde sayılan kuruluşlarla bunların
iştirak ve ortaklıklarında, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarında, teftiş, denetim veya bu maksatla kurulmuş olan birimlerin
görev, yetki ve sorumluluklarını haiz olarak her türlü inceleme, araştırma,
soruşturma ve teftiş yapmak veya yaptırmak,
2. Vakıflarda, derneklerde, kooperatiflerde, her seviyedeki işçi ve işveren teşekküllerinde teftiş, denetim veya
bu maksatla kurulmuş olan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını haiz
olarak gerektiğinde her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve teftişi
yapmak veya yaptırmak,
3. Gerektiğinde, imtiyazlı şirketlerle, özel
kuruluşları da mali yönden teftiş ve denetlemek,
c) Başbakanlık merkez teşkilatında araştırma,
inceleme ve soruşturma ile bağlı ve ilgili kuruluşlarında her türlü
inceleme, araştırma, teftiş ve soruşturma yapmak.
Teftiş Kurulunun çalışma usul ve esasları,
müfettişlerin seçilmesi ve yetiştirilmesi ile diğer hususlar, bir yönetmelikle
tesbit edilir.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralı
Başvuru kararında, Anayasa’nın 6. maddesine dayanılmıştır.
IV- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8.
maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI,
Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Zehra Ayla PERKTAŞ’ın
katılımıyla 16.7.2009 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada
eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar
verilmiştir.
V- ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına
ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü:
A- Sınırlama Sorunu
Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Kanun’un 40.
maddesine göre, Anayasa Mahkemesi’ne yapılacak başvurular, itiraz yoluna
başvuran Mahkeme’nin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralları ile
sınırlıdır.
İtiraz yoluna başvuran Ankara 9. İdare Mahkemesi,
3056 sayılı Yasa’nın 20. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (2)
numaralı alt bendinde yer alan “…her seviyedeki işçi…teşekküllerinde…”
ibarelerinin iptalini istemektedir.
3056 sayılı Yasa’nın 20. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde Başbakanlık Teftiş
Kurulu’nun sayılan diğer tüzel kişilerin yanı sıra “her seviyedeki işçi ve
işveren teşekküllerinde” inceleme, araştırma, soruşturma ve teftişi yapmak
veya yaptırmak yetkisi düzenlenmiştir.
Başvuran Mahkemenin iptalini istediği ibareler arasında yer alan “her
seviyedeki” ve “teşekküllerinde” ibareleri “işçi” sözcüğünün yanı sıra
“işveren” sözcüğünü de kapsamaktadır. Oysa başvuran Mahkemenin
bakmakta olduğu davanın konusu bir işçi sendikasının denetimine ilişkindir.
Bu nedenle, 3056 sayılı Yasa’nın 20. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde yer alan “… her
seviyedeki işçi … teşekküllerinde
…” ibarelerine ilişkin esas incelemenin “işçi” sözcüğüyle sınırlı olarak
yapılmasına oybirliğiyle karar verilmiştir.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, Anayasa’nın 6. maddesi hükmü
gereği hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir yetki
kullanamayacağı, üyesi bulunduğumuz Uluslararası Çalışma Örgütü’nün 87
sayılı Sözleşmesinin 3. maddesinde; “kamu makamlarının bu hakkı
sınırlayacak veya bu hakkın yasaya uygun şeklide kullanılmasına engel
olacak nitelikte her türlü müdahaleden sakınmaları gerektiği”nin
hükme bağlandığı, anılan Sözleşmenin uygulamaya geçirilmesi amacıyla bir
dizi anayasal ve yasal düzenlemeler yapıldığı, sendikalar üzerindeki
Devletin idari ve mali denetimi ile gelir ve giderlerinin kanunla
düzenleneceğini ifade eden Anayasa’nın 52. maddesinin ilga edildiği, 2821
sayılı Sendikalar Kanunu’nun 47. maddesinin değiştirilerek sendika ve
konfederasyonlarda idari ve mali denetimin denetleme kurulları veya
denetçiler tarafından yapılacak bir iç denetime dönüştürüldüğü belirtilerek
itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 6. maddesine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür.
3056 sayılı Yasa’nın itiraz konusu ibareyi içeren
20. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde,
Başbakanlık Teftiş Kurulu’na vakıflar, dernekler ve kooperatiflerin yanı
sıra her seviyedeki işçi ve işveren teşekküllerinde teftiş, denetim veya bu
maksatla kurulmuş olan birimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını haiz
olarak gerektiğinde her türlü inceleme, araştırma, soruşturma ve teftişi
yapmak veya yaptırmak yetkisi verilmektedir.
Anayasa’nın 51. maddesinde sendika kurma hakkı,
çalışanların ve işverenlerin, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve
sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin
almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma
ve üyelikten serbestçe çekilme hakkı olarak tanımlanmıştır. Öte yandan,
sendikaların varlığını koruması ve amacı çerçevesinde serbestçe faaliyette
bulunabilmesi sendika özgürlüğünün ayrılmaz bir parçasıdır.
Sendikal faaliyetlerle ilgili bazı sınırlamalara
yer veren Anayasa’nın 52. maddesi, sendikal hakların ülkemizdeki gelişimi
sürecinde, üyesi olduğumuz Uluslararası Çalışma Örgütü(ILO)’nün sendika
özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 87 No’lu sözleşmesi hükümleri de dikkate alınarak
23.7.1995 gün ve 4121 sayılı Yasa ile yürürlülükten kaldırılmıştır.
Anayasa’nın Mülga 52. maddesinde sendikalar
üzerindeki Devletin idari ve mali denetimi, gelir ve giderleri ile üye
aidatının sendikaya ödenme şeklinin kanunla düzenleneceği hükmü yer almakta
idi. Sözkonusu 52. maddenin yürürlülükten
kaldırılması ile sendikal faaliyetlere ilişkin maddede yer alan
sınırlamaların yanı sıra sendikal faaliyetlere yönelik diğer bir sınırlama
olan devletin sendikal faaliyetler üzerinde idari ve mali denetim yetkisi
de kaldırılmıştır.
Anayasa’nın “Egemenlik” başlıklı 6. maddesinin
üçüncü fıkrasında, hiçbir kimsenin ya da organın kaynağını Anayasa’dan
almayan bir devlet yetkisini kullanamayacağı öngörülmektedir.
Anayasa’nın 108. maddesindeki istisna saklı kalmak
koşuluyla Anayasa’da yapılan değişiklikle devletin sendikalar üzerinde
idari ve mali denetim yetkisinin dayanağı ortadan kaldırılmıştır. Bu
nedenle Başbakanlık Teftiş Kuruluna işçi sendikaları üzerinde inceleme,
araştırma, soruşturma ve teftişi yapmak veya yaptırmak yetkisi veren itiraz
konusu kural Anayasa’ya aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 6.
maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
VI- İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin dördüncü fıkrasında,
yasanın belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün
uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa, bunların da Anayasa Mahkemesi’nce
iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.
3056 sayılı Yasa’nın 20. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde yer alan “…işçi…” sözcüğünün iptali nedeniyle
uygulanma olanağı kalmayan iptal edilen sözcükten sonra yer alan “…ve …” sözcüğünün de iptali gerekir.
VII- SONUÇ
1- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı
Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek
Kabulü Hakkında Kanun’un, 18.5.1987 günlü, 281 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname’nin 12. maddesiyle değiştirilen, 20. maddesinin birinci
fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde yer alan “…işçi …” sözcüğünün Anayasa’ya aykırı
olduğuna ve İPTALİNE,
2- 3056 sayılı Kanun’un, 18.5.1987 günlü,
281 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesiyle değiştirilen, 20.
maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde
yer alan “…işçi …” sözcüğünün
iptali nedeniyle uygulanma olanağı kalmayan iptal edilen sözcükten sonra
yer alan “… ve …” sözcüğünün de, 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.
maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE,
2.6.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT
|
Başkanvekili
Serruh KALELİ
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Fettah OTO
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Alparslan ALTAN
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi DURSUN
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
Üye
Erdal TERCAN
|
|