Anayasa Mahkemesi Başkanlığından:
Esas Sayısı : 2004/16
Karar Sayısı : 2011/63
Karar Günü : 14.4.2011
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu
İTİRAZIN KONUSU : 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasının Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine
aykırılığı savıyla iptali istemidir.
I- OLAY
Davacı tarafından, Başbakan Başmüşavirliği
kadrosunda görevli olduğu döneme ait teşvik ikramiyesinin verilmemesine
ilişkin işlemin ve dayanağı Esaslar’ın iptali
istemiyle açılan davanın temyiz incelemesinde, Danıştay İdari Dava
Daireleri Genel Kurulu itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu
kanısına vararak iptali için başvurmuştur.
II-
İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararının gerekçe
bölümü şöyledir:
“Davacının, 1998 yılı Haziran
ayına ait teşvik ikramiyesinin verilmemesine ilişkin işlemin, 30.11.1984
günlü, 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan
“Başbakanlıkta Çalıştırılacak Sözleşmeli Personel Hakkında Hizmet
Sözleşmesi Esasları”nın 8. maddesinin 1. fıkrasında geçen “Başbakanlık
Müsteşarı”, 4. fıkrasında geçen “Başbakanlık onayı” ibareleri ile aynı
maddenin son fıkrasının ve Başbakanlık tarafından yürürlüğe konulan “Başbakanlık
3056 sayılı Kanunun 35. ve 36. Maddelerine Göre Sözleşmeli Olarak Çalışan
Personele Verilecek Teşvik İkramiyesi İle ilgili Usul Ve Esaslar”ın iptaline hükmedilmesi istemiyle açtığı
davada; Danıştay Onikinci Dairesince verilen ve
davanın 30.11.1984 günlü, 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile
yürürlüğe konulan Esasların 8. maddesinin 1. fıkrasında yer alan
“Başbakanlık Müsteşarı” ibaresinin ve bu maddenin son fıkrasının iptali
istemine ilişkin kısmının reddine, Sözleşme Ücreti Esaslarının Teşvik
ikramiyesi ile ilgili 4. fıkrasındaki “Başbakanlık Onayı” ibaresinin ve
Başbakanlıkça yürürlüğe konulan “Başbakanlıkta 3056 sayılı Kanunun 35. ve
36. maddelerine Göre Sözleşmeli Olarak Çalışan Personele Verilecek Olan
Teşvik İkramiyesi İle İlgili Usul Ve Esasların iptaline, teşvik ikramiyesi
ödenmemesi işleminin iptali istemi hakkında ise karar verilmesine yer
olmadığına dair 6.10.1999 günlü, E:1998/1602, K:1999/1744 sayılı kararın taraflarca
karşılıklı olarak temyizen incelenerek bozulması
istemi üzerine dosya incelenerek gereği görüşüldü:
Başbakanlıkta müşavir olan davacı, 1998 Haziran
ayına ait teşvik ikramiyesinin kendisine ödenmemesi üzerine, ikramiye
ödenmemesine ilişkin işlemin ve teşvik ikramiyesi konusunda Bakanlar Kurulu
Kararı ve Başbakanlıkça yapılan düzenlemelerin; ayrıca Bakanlar Kurulu
Kararıyla sözleşme ücretleri konusunda yapılan düzenlemelerin iptalini
istemektedir. Danıştay Onikinci Daire, ilk
derecede gördüğü davada teşvik ikramiyesinden doğan bu uyuşmazlıkta
sözleşme ücretine ilişkin düzenlemelerin dava konusu edilemeyeceğini
belirterek, davanın sözleşme ücretine ilişkin bölümünü reddetmiştir. Davanın teşvik ikramiyesine ilişkin bölümü ise, Danıştay Onikinci Dairesince; 3056 sayılı Yasanın 35 inci
maddesi 5 inci fıkrasında yer alan, sözleşmeli personelin ücret ve her
çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kuralı dayanak
alınıp, anılan yasa hükmünde yetki devrine yer verilmediği sonucuna varılarak
karara bağlanmış; teşvik ikramiyesine ilişkin Bakanlar Kurulu Kararıyla
Başbakanlıkça yapılan düzenlemeler iptal edilmiştir.
Davacı ve davalı Başbakanlık, Danıştay Onikinci Dairesinin yukarıda açıklanan kararının
aleyhlerine olan bölümlerini temyiz etmektedirler. 2577 sayılı İdari
Yargılama Usulü Yasası hükümleri doğrultusunda Danıştay İdari Dava
Daireleri Genel Kurulu, tarafların temyiz istemlerini birlikte karara
bağlamak zorunda olup; Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun,
davacının temyiz istemine öncelik vererek, Daire kararının bir bölümünü temyizen inceleyip, karara bağlaması, Başbakanlığın
temyiz istemini ise bekletme yetkisi bulunmamaktadır.
Davacının sözleşme ücretlerine ilişkin
düzenlemelerle sınırlı temyiz isteminde elbette davacının bu düzenlemelerin
iptalini istemekte menfaat ilgisinin olup olmadığının irdelenmesi
gerekmektedir. Anılan temyiz istemi incelenirken, 3056 sayılı Yasanın 35
inci maddesinin uygulanması sözkonusu
olmadığından, bu yasa hükmünün Anayasaya aykırı olup olmadığı konusu incelenemeyecektir.
Davanın teşvik ikramiyesine ilişkin bölümünde ise,
davacının, anılan ikramiyeye ilişkin düzenlemelerle menfaat ilgisi
bulunduğu tartışmasızdır. Nitekim davalı Başbakanlık da verdiği savunmada,
davacının teşvik ikramiyesiyle ilgili düzenlemeleri dava konusu
edebileceğini kabul etmekte; sözleşme ücretlerine ilişkin düzenlemeleri
dava konusu edemeyeceğini öne sürmektedir. Dolayısıyla davalı Başbakanlığın
temyiz istemi karara bağlanırken, teşvik ikramiyesi ödenmemesinden doğan
uyuşmazlığın esasının incelenmesi ve bu uyuşmazlıkta 3056 sayılı Yasanın 35
inci maddesinin uygulanması kaçınılmazdır.
Danıştay Onikinci Daire,
davanın teşvik ikramiyesinden doğan uyuşmazlıkla ilgili olarak 3056 sayılı
Yasanın 35 inci maddesini, davacının Anayasaya aykırılık iddiasını ciddi
bulmayarak uygulamış; ancak anılan yasa hükmünün yetki devrini öngörmediği
gerekçesiyle yasa hükmüne aykırı bulduğu teşvik ikramiyesiyle ilgili dava
konusu düzenlemeleri iptal etmiştir. Dairenin anılan kararını davalı
Başbakanlığın istemi üzerine temyizen incelemekle
görevli Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun da; 3056 sayılı
Yasanın 35 inci maddesini uygulaması, bu bağlamda Yasa hükmünün Anayasaya
aykırı olup olmadığını da irdelemesi gerekmektedir.
Temyiz merciinin, uyguladığı yasa hükmünün
Anayasaya aykırı olduğu kanaatine varması halinde Anayasa Mahkemesine
başvurabileceği açık olduğu gibi; böyle bir başvuru için tarafların
Anayasaya aykırılık iddiasında bulunmaları da şart değildir. Anayasanın 152
nci maddesi, temyiz mercii de dahil,
bütün mahkemelere, uyguladıkları yasa hükmünün Anayasaya aykırı olduğu
kanaatine varmaları halinde, tarafların hak ve yararları ve istemleriyle
bağlı olmaksızın Anayasa Mahkemesine başvurma hakkı tanımıştır.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca
temyiz incelemesinde uygulanması zorunlu bulunan 3056 sayılı Yasanın 35
inci maddesi, sözleşme ücretiyle birlikte her çeşit ödemeler konusunda
Bakanlar Kuruluna düzenleme yetkisi tanımış; Bakanlar Kurulu ise, teşvik
ikramiyelerinin ödenmesini Başbakanlık onayına bağlamıştır. Davalı
Başbakanlık, yasa hükmünün dava konusu düzenlemeye olanak verdiğini öne
sürerek, teşvik ikramiyelerine ilişkin düzenlemelerin iptali yolundaki
Daire kararının bozulmasını istemektedir. Ancak dava konusu düzenlemelerin
3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesine uygun olup olmadığı, yasa hükmünün
Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna varılması halinde irdelenebilir.
Anayasaya aykırılık sorunu aşılmadan, yasa hükmüne uygunlukla sınırlı bir
yargısal denetimin, yargılama işleviyle bağdaşmayacağı açıktır. 3056 sayılı
Yasanın 35 inci maddesinin Anayasaya aykırı olduğu sonucuna varılması,
Anayasa Mahkemesince de bu yasa hükmünün iptali, Bakanlar Kurulunun ve
dolayısıyla Başbakanlığın düzenleme yetkilerini ortadan kaldıracak;
Başbakanlığın temyiz istemi de, Anayasa Mahkemesi kararı doğrultusunda
sonuçlandırılacaktır. Anayasa Mahkemesinin anılan yasa hükmünü iptal
etmemesi halinde ise, 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesi esas alınıp
yorumlanarak Başbakanlığın temyiz istemi hakkında karar verilecektir.
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca
yukarıda belirtilen çerçevede 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında
Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 35 inci
maddesinin 5 inci fıkrasının Anayasaya uygunluğu konusu, Başbakanlığın
temyiz isteminin incelenmesinde çözümü gerekli öncelikli sorun olarak kabul
edilmiştir.
3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun
Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile Başbakanlık
Merkez Teşkilatında bazı personelin sözleşmeli olarak da
çalıştırılabilecekleri hüküm altına alındıktan sonra, bu suretle çalıştıracakların
sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemelerin tespitiyle
de Bakanlar Kurulunun yetkilendirildiği anlaşılmaktadır.
Anayasanın 2. maddesi hukuk devleti ilkesini 7.
maddesi ise yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinde olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceğini düzenlemektedir.
Anayasanın 128. maddesinin ikinci fıkrasında da memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin Kanunla
düzenleneceği kurala bağlanmaktadır.
Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği
gibi, kural olarak idarenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve
bağımlı bir yetkidir. Yasama organının; yasayla düzenlediği bir konuda
idareye, genel, sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi vermesi, yasama
yetkisinin devri anlamını taşıyacaktır. Yasama organı, Anayasanın 128 inci
maddesine göre yasayla düzenlenmesi gereken konularda temel ilke ve
esasları koyup, konunun çerçevesini çizdikten sonra sınırlı, belirli
konuları ölçütlerini belirlemek suretiyle idarenin düzenlemesine
bırakabilir.
Dava konusu edilen Başbakanlıkta
Çalıştırılacak Sözleşmeli Personel Hakkında Hizmet Sözleşmesi Esasları İle
Teşvik İkramiyesi İle İlgili Usul ve Esasların dayanak alındığı 3056 sayılı
Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek
Kabulü Hakkında Kanunun 35. maddesinin 5. fıkrasında ise, Başbakanlıkta
sözleşmeli çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı
ve her çeşit ödemelerin Bakanlar Kurulunca saptanacağı belirtilmekle
yetinilmiştir.
Sonuç olarak; Yasayla düzenlenmesi gereken konuları
Bakanlar Kurulunun idari düzenlemesine bırakan, sözleşme usul ve
esaslarının yanısıra ücret miktarının ve her
çeşit ödemelerin de bu yolla saptanmasını öngören, yasama yetkisinin devri
niteliğini taşıyan 3056 sayılı Yasanın 35 inci maddesinin 5 inci fıkrası
Anayasanın 7 ve 128. maddelerine aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle 3056 sayılı Başbakanlık
Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü
Hakkında Kanunun 35. maddesinin 5. fıkrasının iptali için Anayasa
Mahkemesine başvurulmasına, dosyada bulunan belgelerin onaylı bir örneğinin
Anayasa Mahkemesi Başkanlığına gönderilmesine 10. Daire üyesi Suna
Türkoğlu'nun karşı oyuyla, 20.11.2003 günü oyçokluğu ile karar verildi.”
III- YASA
METİNLERİ
A- İtiraz Konusu Yasa Kuralı
10.10.1984 günlü, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun’un itiraz konusu beşinci fıkrayı içeren 35. maddesi şöyledir:
“Sözleşmeli
Personel
Madde 35 - Başbakanlık merkez teşkilatında; Müsteşar, Müsteşar Yardımcısı,
Başbakan Başmüşaviri, Başbakan Müşaviri ve
Başbakanlık Müşavirleri, Teftiş Kurulu Başkanı, Bakanlar Kurulu Sekreteri,
Hukuk Müşaviri, Basın Müşaviri, Genel Müdür ve Genel Müdür Yardımcıları,
Başkan ve Yardımcıları, Daire Başkanı ve Yardımcıları ile Uzman, Daire
Tabibi, Diş Tabibi, konusuyla ilgili en az 4 yıllık yüksek öğrenim görmüş
olmak kaydıyla çözümleyici ve programcı ve Uzman Yardımcısı kadrolarına
atananlar atandıkları kadrolarda sözleşmeli olarak da, 657 sayılı Devlet
Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması
hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın çalıştırılabilir.
Ancak,
uzman yardımcısı ve uzman kadrolarında çalıştırılacaklar için 34 üncü madde
ile belirtilen şartlar yukarıda sayılan diğer görevlerde çalıştırılacaklar
için yükseköğrenim yanında Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinde
belirtilen şartlar aranır.
657 Sayılı
Devlet Memurları Kanununun 59 uncu maddesine göre atananlar hakkında
yukarıdaki fıkra hükmü uygulanmaz.
Ayrıca, Başbakanlık merkez teşkilatında programcı, çözümleyici ve
bilgisayar işletmeni ile Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü'nde Osmanlıca dil
ve yazı ile yazılan her türlü arşiv malzemesinin Türkçe'ye
çevrilmesi, tasnifi, değerlendirilmesi gibi özel bilgi ve ihtisası
gerektiren işlerde kadro aranmaksızın ve diğer kanunların sözleşmeli
personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın yerli ve
yabancı elemanlar sözleşmeli olarak çalıştırılabilir. Ancak
Devlet Arşivlerinde çalıştırılacaklarda yaş haddi aranmaz, varsa emekli
aylıkları kesilmez.
Bu suretle çalıştırılacakların sözleşme usul ve
esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar Kurulunca tespit
edilir.
Sözleşme
ile çalıştırılacak personel istekleri üzerine T.C. Emekli Sandığı ile
ilgilendirilir.”
B-
Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa’nın 7. ve 128.
maddelerine dayanılmıştır.
IV- İLK
İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi
gereğince, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER,
Fulya KANTARCIOĞLU, Aysel PEKİNER, Ertuğrul ERSOY, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet
ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Fazıl SAĞLAM ve A. Necmi
ÖZLER’in katılımıyla 18.3.2004 gününde yapılan
ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının
incelenmesine, oybirliğiyle
karar verilmiştir.
V- ESASIN
İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin
rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü:
A) Sınırlama
Sorunu
Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa
Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesine
göre, Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna
başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralı ile
sınırlıdır.
3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin itiraz konusu
beşinci fıkrasında, “sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile
ücret miktarı ve her çeşit ödemeler”in Bakanlar
Kurulunca tespit edileceği belirtilmiştir. Başvuran Mahkemede bakılmakta
olan dava, her çeşit ödemeler kapsamında olan teşvik ikramiyesinin
ödenmemesi işleminin iptaline ilişkin olup sözleşme usul ve esasları ile
ücret miktarına yönelik bir uyuşmazlık söz konusu değildir.
Bu nedenle, 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı
Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek
Kabulü Hakkında Kanun’un 35. maddesinin “Bu suretle çalıştırılacakların
sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit ödemeler Bakanlar
Kurulunca tespit edilir.” biçimindeki beşinci fıkrasına ilişkin esas incelemenin,
fıkrada yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresi ile sınırlı olarak
yapılmasına, 14.4.2011 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B)
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, itiraz
konusu kuralla sözleşmeli personelin sözleşme usul ve esasları ile ücret
miktarı ve her çeşit ödemelerinin tespitinde Bakanlar Kurulunun
yetkilendirildiği, yasayla düzenlenmesi gereken konuların Bakanlar
Kurulunun idari düzenlemesine bırakılmasının yasama yetkisinin devri
niteliği taşıdığı ve Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri
sürülmüştür.
3056 sayılı Yasa’nın 35.
maddesinin birinci fıkrasında, Başbakanlık Merkez Teşkilatında, Müsteşar,
Müsteşar Yardımcısı, Başbakan Başmüşaviri,
Başbakan Müşaviri ve Başbakanlık Müşavirleri, Teftiş Kurulu Başkanı,
Bakanlar Kurulu Sekreteri, Hukuk Müşaviri, Basın Müşaviri, Genel Müdür ve
Genel Müdür Yardımcıları, Başkan ve Yardımcıları, Daire Başkanı ve
Yardımcıları ile Uzman Daire Tabibi, Diş Tabibi, konusuyla ilgili en az 4
yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak kaydıyla çözümleyici ve programcı ve
Uzman Yardımcısı kadrolarına atananların atandıkları kadrolarda, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel
çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın sözleşmeli olarak
çalıştırılabilecekleri öngörülmüştür. İptali istenilen beşinci fıkrada ise, sözleşmeli olarak
çalıştırılacakların sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her
çeşit ödemelerinin Bakanlar Kurulunca tespit edileceği kurala bağlanmıştır.
Başvuran Mahkeme önündeki
davada, davacı 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinde sayılan unvanlardan biri
olan “Başbakan Başmüşaviri” olduğundan itiraz
konusu kural “Başbakan Başmüşaviri” yönünden
incelenmiştir.
Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk
Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”
denilmektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde de
Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel
idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri
eliyle görüleceği, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve
ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Maddede sözü edilen “diğer kamu görevlileri”
kavramı memurlar ve işçiler dışında, kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamaktadır.
Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde memur ve/veya diğer
kamu görevlilerinden hangisinin çalıştırılacağına ilişkin tercih yasakoyucunun takdir alanı içindedir.
Kamu hizmeti, geniş tanımıyla, devlet ya da diğer
kamu tüzelkişileri tarafından ya da bunların denetim ve gözetimleri
altında, ortak gereksinimleri karşılamak ve kamu yararını sağlamak için
topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir.
3056 sayılı Kanun’da; Başbakanın, Bakanlar
Kurulunun Başkanı, bakanlıkların ve Başbakanlık teşkilatının en üst amiri
olduğu, Başbakanlık Teşkilatının Anayasa ve kanunlarla Başbakana verilen
görevleri yerine getirmek için kurulduğu ve Devlet teşkilatının düzenli bir
şekilde işlemesini temin etmenin Başbakanlığın görevi olduğu ifade edilmiştir.
Devlet kamu tüzel kişiliği içinde yer alan Başbakanlığa Anayasa ve
kanunlarla verilen görevlerin, genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak
amacıyla yapılan asli ve sürekli kamu hizmeti olduğunda kuşku yoktur.
Anayasa’nın 128. maddesine göre Devletin genel
idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevler ancak memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle yürütülebilecektir. Başbakanlığın genel idare esaslarına
göre yürütülen asli ve sürekli görevlerini yerine getiren sözleşmeli
personel “diğer kamu görevlileri” kapsamında yer almaktadır.
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasına göre,
memurlar ve diğer kamu görevlilerinin hak ve yükümlülüklerinin, aylık ve
ödeneklerinin ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.
Anayasa’nın 7. maddesine göre de, Anayasa'da kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisinin verilmesi mümkün değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi,
sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle, Başbakanlık’ta Başbakan Başmüşaviri
unvanıyla sözleşmeli olarak çalışan personelin, her çeşit ödemeleri
konusunda yasal düzenleme yapılmayarak tüm yetkinin Bakanlar Kuruluna
bırakılması Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. Kuralın iptali
gerekir.
Haşim KILIÇ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN,
Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi
DURSUN ve Celal Mümtaz AKINCI bu görüşlere katılmamıştır.
VI- İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,
kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da
bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte
yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün
yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî
Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez” denilmekte,
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanun’un 66. maddesinin üçüncü fıkrasında da bu kural tekrarlanmaktadır.
3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasında
yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresinin,
“Başbakan Başmüşaviri” yönünden iptal edilmesi
nedeniyle, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı
Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66.
maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî
Gazete’de yayımlanmasından başlayarak bir yıl sonra yürürlüğe girmesi uygun
görülmüştür.
VII-
SONUÇ
1- 10.10.1984 günlü, 3056 sayılı
Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek
Kabulü Hakkında Kanun’un 35. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “… ve her çeşit ödemeler …” ibaresinin, “Başbakan Başmüşaviri” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ, Serdar
ÖZGÜLDÜR, Alparslan ALTAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN ile Celal Mümtaz AKINCI’nın
karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2- 3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin
beşinci fıkrasında yer alan “… ve her çeşit
ödemeler …” ibaresinin, “Başbakan Başmüşaviri”
yönünden iptal edilmesi nedeniyle, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü
fıkrasıyla 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri
Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince İPTAL HÜKMÜNÜN, KARARIN RESMÎ GAZETE’DE
YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK BİR YIL SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE,
OYBİRLİĞİYLE,
14.4.2011 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz
PAKSÜT
|
Başkanvekili
Serruh KALELİ
|
Üye
Fulya KANTARCIOĞLU
|
Üye
Ahmet AKYALÇIN
|
Üye
Mehmet ERTEN
|
Üye
Fettah OTO
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Zehra Ayla PERKTAŞ
|
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
|
Üye
Alparslan ALTAN
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi DURSUN
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
Üye
Erdal TERCAN
|
KARŞIOY
GEREKÇESİ
1- 10.10.1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun’un iptal istemine konu 35. maddesinin beşinci fıkrası “her çeşit ödemeler” ibaresiyle ve “Başbakan Başmüşaviri”
görevinde olanlar ile sınırlı olarak incelenmiş ve kuralın iptaline karar
verilmiştir.
3056 sayılı Kanun’un 35. maddesinin birinci
fıkrasında, Başbakanlık merkez teşkilatında görev yapan belli makam ve
kadrolar tek tek sayıldıktan sonra (ki itiraz
istemine konu olaydaki kişinin bulunduğu Başbakan başmüşaviri
kadrosu da bunlar arasındadır.), bu kadrolara atananların “…sözleşmeli olarak da…” istihdam
edilebilecekleri, bu şekilde istihdam halinde, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu ve diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki
hükümlerine bağlı kalınmayabileceği hüküm altına alınmaktadır. Bu fıkrada dikkat edilmesi gereken husus, bu
kişiler yönünden Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında öngörülen
güvencenin anılan kuralla ihlâl edilip edilmediğinin tespitidir.
Hemen işaret etmek gerekir ki, sayılan unvanlarla
Başbakanlık teşkilatında çalıştırılacak personel “kadro karşılığı”
gösterilerek bu göreve atanmış, esasen 657 sayılı Kanun’un öngördüğü
teminat ve haklara haiz (mali haklar hariç) Devlet memuru konumunda
kişilerdir. Esasen Başbakanlık da merkezi idare teşkilatı içerisinde yer
alan ve genel idare esaslarına göre kamu hizmeti ifa eden bir idari
birimdir. Başbakanlık teşkilatına ilişkin kadrolar da 190 sayılı Genel
Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre
düzenlenmektedir.
Aylık ve özlük hakları yönünden bu teşkilatta tek tek sayılan belli unvanlarda kadrolu olarak istihdam
edilenlere, diğer kanunlardaki kısıtlamalara bağlı kalınmaksızın sözleşmeli
personel statüsü tanınarak, kendilerine Bakanlar Kurulu’nca saptanacak tutarda
mali haklar tanınması, bu kişiler yönünden bir teminatsızlığa yol
açmamaktadır. Çünkü, sayılan unvanlarda görev
yapanlar hem kadro karşılığı istihdam edilmektedir, hem de bu kadrolara 657
sayılı Kanun’un ilgili hükümleri uyarınca atanmakta ve kanunda öngörülen
diğer hak ve yükümlülüklere de sahip bulunmaktadırlar. Bunların
“sözleşmeli” olarak istihdamları, yalnız özlük haklarında ilave imkanlar sağlamak amacına yöneliktir ve yine
kendilerinin “istekli” olmaları halinde mümkündür. Bu statülerinden ayrılmak
istemeleri halinde, sözleşmelerini fesih ile devlet teşkilatında bulunan
durumlarına uygun bir kadroya memur olarak atanmaları her zaman imkân dahilindedir.
Yasama organının, kanun yaparken bütün olasılıkları
gözönünde bulundurarak ayrıntılı kuralları
saptamak yetkisi varsa da, bu her zaman mümkün olmayabilir. Özellikle
yasama organının, yapısı bakımından ağır işlemesi ve günlük olayları
izleyerek zamanında gerekli tedbirleri almasının güçlüğü nedeniyle, sık sık değişen durumlar ve ihtiyaçlar karşısında kanunda
esaslı hükümleri saptadıktan sonra ayrıntıları belirlemede kimi makamlara
yetki vermesi gerekebilir. Böyle bir ihtiyaç karşısında, yasamanın, esaslı
hükümleri saptadıktan sonra ayrıntıların belirlenmesinde kimi makamlara
yetki vermesi de yasama yetkisinin kullanılmasından başka bir şey değildir.
Bu durumlarda yasama yetkisinin yürütme organına bırakıldığı gibi bir anlam
çıkarmak doğru olmaz.
Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak,
Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek ve Devlet teşkilatının
düzenli bir şekilde işlemesini temin etmek gibi önemli görevler üstlenmiş
bir müessese olan Başbakanlıkta (3056 s. K. Md. 1) görev yapacak önemli
bazı unvanlı kadrolar (Md. 35) bakımından sözleşmeli istihdam biçiminin yasakoyucu tarafından benimsenmesi ve bu statüde
çalışacaklar için sözleşme usul ve esasları ile ücret miktarı ve her çeşit
ödemelerin Bakanlar Kurulu’nca tespit edilmesi yasakoyucunun
takdir hakkı içinde olup; gerek yukarıda belirtilen nedenle, gerekse de ifa
edilen sözkonusu özellikli görevlerin mahiyeti ve
idare tekniğine ilişkin mali detaylarının yasayla düzenlenmesindeki güçlüğü
karşısında; itiraz konusu düzenleme ile Bakanlar Kurulu’nun yetkili
kılınması Anayasa’nın 128. maddesine aykırı değildir.
10.10.1984 tarih ve 3056 sayılı Başbakanlık
Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü
Hakkında Kanun’un bütün hükümleri değerlendirildiğinde, “sözleşmeli statüde
çalışacak” belli unvanlı görevlerde istihdam edilen personel yönünden
“çerçeve”nin belirlenmiş olduğu, bunlara diğer kamu görevlilerine nazaran
sağlanacak “ilave” mali imkânların belirlenmesinin Bakanlar Kurulu’na
bırakılmasında Anayasa’nın 7. maddesinde ifadesini bulan yasama yetkisinin
devrinden sözedilemeyeceği açıktır.
2- Esasen Anayasa Mahkemesi’nin kimi kararlarında
da Bakanlar Kurulu’na bu yönde verilen yetkinin Anayasa’ya aykırı olmadığı
ifade edilmektedir.
Anayasa Mahkemesi 8.10.2009 tarih ve E.2005/29,
K.2009/138 sayılı kararıyla, temsil tazminatı göstergelerini belirleme
konusunda Yasa’nın Bakanlar Kurulu’na verdiği yetki ile ilgili olarak “…itiraz konusu kuralla, temsil tazminatı
ödenecek kişilerin bulunması gereken kadroların niteliği ve bu kişilere
ödenecek temsil tazminatı tutarının üst sınırı belirtilerek Bakanlar
Kuruluna bu çerçevede ve sınırlı olarak düzenleme yetkisi verilmesi, yasama
yetkisinin devri niteliğini taşımamakta ve hakimler
ve savcılar ile Devlet memurları ve diğer kamu görevlilerinin özlük haklarının
yasayla düzenleneceğinin öngörüldüğü Anayasa hükümlerine aykırı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenler itiraz konusu yasa kuralı Anayasanın 7.,
128. ve 140. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir…”
şeklindeki gerekçesiyle, iptal istemini reddetmiştir.
Yine Anayasa Mahkemesi 6.12.2001 tarih ve
E.2001/387, K.2001/357 sayılı kararıyla, Türkiye Vakıflar Bankası’nın bazı
hisselerinin satışına ve bu satışla ilgili usul ve esasları belirlemeye
Bakanlar Kurulu’nu yetkili kılan Yasa’nın iptali istemiyle ilgili olarak “…bu yetkilendirmenin amacı; bir kül
halinde tüzelkişiliğe sahip olup mütevellileri bulunmayan ve kamu düzeni ve
yararı için Vakıflar Genel Müdürlüğü tarafından temsil ve idare olunan
mazbut vakıflara ait Banka hisselerinin satışına ilişkin usul ve esasların
Bakanlar Kurulunca belirlenmesi suretiyle, piyasaların durumuna göre satış
koşullarının saptanarak bu hisselerin en değerli olduğu anda ve en uygun
yöntemle satışının gerçekleştirilmesidir. Kamu
yararı amacıyla satışla ilgili usul ve esasları belirlemede ve Vakıflar
Bankasının sermaye ve idari yapısında olumlu hedeflere yönelinmesinde,
Bakanlar Kurulunun yasal olarak yetkili kılınmasında mülkiyet hakkı
ihlâlinden ve dolayısıyla Anayasanın 35. maddesine aykırılıktan söz
edilemez. Bu nedenle dava konusu kural, Anayasanın 2. ve 35. maddelerine
aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir…” şeklindeki gerekçeyle iptal istemini reddetmiştir.
3- Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kuralın
Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırı bir yönü bulunmadığı kanaatine
vardığımızdan, iptal isteminin reddi gerektiği değerlendirmesiyle,
çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz.
Başkan
Haşim KILIÇ
|
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Alparslan ALTAN
|
Üye
Burhan ÜSTÜN
|
Üye
Engin YILDIRIM
|
Üye
Nuri NECİPOĞLU
|
Üye
Hicabi
DURSUN
|
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
|
|